企业社会责任的法律化/库欢
作者:法律资料网 时间:2024-07-06 15:24:30 浏览:8651
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企业社会责任的法律化
----以社会利益视角分析
作者：库欢 华中师范大学法学院法学硕士
摘要：企业的社会责任是以道德责任为基础的，将社会基本的道德价值观念植入企业这种利益集团之中，并以法律化的形式加以确认，系统化，这在一定的程度上是对道德价值观念的强化，必然会引导企业肩负起其所应当承担的社会责任，从而更深层次的促进社会公平正义的发展。
关键词：社会责任 道德价值 法律化 公平
企业的社会责任是我们社会生活中越来越受到关注的话题，社会经济的发展，使得企业在社会中扮演的角色也变得越来越复杂，怎样给企业的社会责任予以定位，是学者经常争论的辩题。正确的认识企业的社会责任，树立符合社会发展的价值观念，才能引导企业的发展，使其能在社会中扮演着更为重要的角色，从而达到促进社会公平正义的作用。
一、争议的提出：企业社会责任的界定
企业社会责任法律化之所以存在较为激烈的争论，其基本的原因在于学者对于企业社会责任的界定存在着不同的主张，这些不同的观点都源自于对于企业责任范围及形式的不同理解。《市场经济百科全书》对于企业社会责任的定义为：“企业的社会责任是企业为所处社会的福利而必须关心的道义上的责任”。我国的一些学者也对企业社会责任做了不同的界定，其中最为代表性的观点主要有，刘俊海教授认为：“企业的社会责任是指企业不能仅仅以最大限度的为股东盈利或者赚钱作为自己的唯一存在目的，而应该最大限度的增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括雇员利益，消费者利益，债券利益，中小竞争者利益，当地社区利益，环境利益，社会弱者利益以及整个社会公共利益等内容。”陈炳富、周祖诚教授认为：“对企业社会责任作了广义和狭义的区分,认为广义的社会责任包括经济责任、法律责任、道德责任和其他一些企业应对社会所尽的义务,狭义的社会责任仅指企业的道德责任”。然而，还有部分学者认为，企业的社会责任法律化是阻碍企业发展的障碍，企业的主要核心任务是为股东谋取利益，过分的强调企业的社会责任，是强加给企业的负担，如果将这种责任以法律条文加以明确，则会使企业面临更为严峻的经营压力。对于企业的社会责任，从本质上讲，可以分为法律责任和道德责任。法律责任是指企业在经营的过程中，要严格的遵守法律所规定的法定条款，维护消费者的合法权益。如我国的《劳动法》，《消费者合法权益保护法》，《公司法》等等，都对企业在社会经营过程中所应承担的法律责任加以规定。道德责任是企业社会责任法律化争议的焦点，是否应该将道德责任上升到法律的层面上来。从历史的发展角度来看，我们所认可的企业的法律责任正是社会发展过程中，不断的将道德责任加以规范，随着社会的发展，为了消除给社会带来的负面影响，企业的社会责任开始表现为主动自愿的已组织的形式服务于社会，包括资助穷人，建立各种抚恤基金，主动的限制劳动工作时间，提高工资，以及建立公益设施等等。伴随着这种“社会良心运动”的发展，企业的社会责任范围得到不断的扩大，逐渐的上升到法律的层面上来。企业的社会责任在最开始是较为低级的被动扩大，随着历史的不断发展，世界各国基本都赞成企业社会责任的社会广度，呼吁将企业的社会行为所产生的责任以法律的形式加以规定，转被动为主动，是企业在社会发展的过程中，承担着更多的社会义务。对企业社会责任界定的认可，才能有效的指导企业与社会进行合理的行为互换，将社会的基本价值观念转化为推动力量，维护社会资源的合理配置。赋予企业社会责任的前提是要将各种义务有效的区分，如果都贴上义务的标签，则不利于企业的发展和责任的履行。有些责任是基本法定的，必须上升到法律的层面，企业必须去履行义务。而有些责任则是在现有社会发展的背景下，还属于道德的约束范围，是一种的自愿的行为，法律则不应加以干涉。特定的行为，特定的道德责任加以法律化，才能使企业的社会责任更加强化，才有利于其履行。
二、争议的中心问题：必要性和可行性
企业社会责任法律化虽然现在看来仍然是一个很遥远的梦，但是随着商法学界和经济法学界学者达成的共识，社会的认可度不断得到提升，实现法律化是必然的，也是可行的。目前，社会上的各界人士都普遍认同企业社会责任既是法律也是道德上的责任，认为企业必须承担和履行社会责任。法律在某种程度上是弘扬道德的工具，道德必须服从并妥协于法律，这是制度化社会的必然之路。
（一） 利益平衡理念为企业社会责任法律化奠定了法理基础
从企业的社会责任与经济法的关联角度分析，经济法是以追求社会整体利益的实现为其目标的，倡导社会本位，强调社会合作，同时又不能将社会本位推向了极致，需要通过利益平衡来协调发展，而法律性的规定正是协调利益平衡的有效手段。企业的社会活动自由性的放仍，在一定的程度上会导致社会不公的现象出现，法律介入企业的经营活动，对市场进行必要的调控，这是导致企业社会责任法律化的直接原因。学者认为：“经济法的理念是经济社会化条件下的实质公平正义,其核心内容是社会整体经济利益的实现,而社会整体利益包括安全利益、保护道德的利益、保护社会资源的利益、保护社会进步的利益以及个人生活方面的利益等等极为宽泛,显然,社会整体利益的实现蕴含着期待社会多种利益实现的利益追求,而追求多种利益的实现最终必然导致社会不同利益之间的平衡与兼顾。从经济法的本质来看,经济法追求一种“国家公权和个体私权的平衡”,其基本目的和核心功能是在国家利益、社会利益和个体利益的冲突中维持公正合理的平衡”。由此可见，利益平衡理念所倡导的企业社会角色和定位，有效的协调了企业社会责任所蕴含的现实利益，即实现股东最大化利益和最大限度的实现社会利益，强调了二者的重要性，以法律的形式倡导利益平衡兼顾，凸显了企业社会责任的灵魂。
（二） 道德价值观的诉求为为企业社会责任法律化起到了引导作用
伦理道德是企业社会责任的根本，法律是不可触及的底线。在道德法律化的争论中，存在着两种较为极端对立的观点。法律是目的性与工具性的统一体，并非只是凌驾于社会规则之中的机械条文，在一定的程度上是社会基本价值观念的体现。人们之所以将法律作为主要的社会控制手段，并不是想依靠其背后的国家强制力来落实基本的诉求，而更重要的是其内含着人们认可的价值原则和要求。法律只有体现和反映一定的伦理价值取向和诉求，才能被社会普遍地接受和认同，进而变成社会生活中真正起作用的实际规则。如果法律与社会的伦理价值相悖离，必会受到民众道德力量的抵制和威胁，从而成为毫无作用的框架。企业的社会责任上升到法律的层面上来，在一定程度上是对日益成熟的道德理念的认可和强化，必然也反映着一定时期的伦理道德诉求，为普通老百姓所接受，并不会混淆法律与道德的界限，也不抑制企业回报社会的积极性和主动性，相反，它将有助于企业家的个人本位向社会本位德转变，并将一个群体性的价值观念转化为个人的自觉承担。由此可见，企业社会贵任的法律化在价值层面上仍然依靠于基本的伦理道德价值观念，这是其存在的必要条件和基础，正因为这样，企业社会责任的法律化才具有必要性和可行性。
三、 争议的明晰：企业社会责任法律化的限度
企业社会责任的法律化过程，需要一个清晰的认识，合理有效的将涉及社会和企业之间的利益明确化，逐步的建立适合社会发展的企业社会责任制度。首先，我们要不断的强化企业社会责任的法律主体地位，有必要在相关的法律中明确规定企业的社会责任的法律主体地位，或者专门制定一部《企业社会责任法》。其次，丰富企业社会责任的各项制度，虽然《公司法》第五条明确规定了公司的社会责任主体地位，但是这条规定太过于原则性，在实践中缺乏可操作性，往往遇到具体的问题时束手无策。我们应该在这一基本的立法精神下，规定具体的企业社会责任概念，性质，内容，以及较为详细的处罚措施，并且配置相关的程序性制度，使企业的社会责任在实践中能够发挥应有的作用。最后，在价值理念上，我们要统一企业社会责任的价值取向，引导企业与社会之间能够进行正确的价值互换，利益互换。企业社会责任的法律化问题是世界各国发展的趋势，在趋势发展的背后，我们更应该注意防止过分的强调法律化，其必须有一个限度，才能达到事半功倍的效果。人们对于企业的社会责任道德观念可以以法律化的形式加以强化，完善，但是并不意味着其可以将道德责任取代，完全以法律的形式存在，在协调二者之间的关系时，应该从社会发展现状加以考虑，以法律作为调整，引导的工具，适度的分配义务，合理的引导企业在社会中的参与度，防止社会公共职能被企业利益集团所控制，这样才能够使企业能够在一个和谐的环境里成长，否则，就不能达到用法律对企业的期望加以确定，使这种非强制的期望变成强制性的义务，反而增加了企业的成本和负担。为了尽可能地减少这种强加的成本和负担对企业的消极的影响，法律的强制性规定应当在合适的社会背景下进行，调和好其适用的限度。
参考文献：
[1]刘俊海.公司的社会责任[M].法律出版社,1999: 6-7.
[2]吴凡.企业社会责任法律化范畴的思考[J],企业与法,2003 (2)
[3]曹凤月.企业社会责任研究中的几个重要问题[J].中国劳动关系学报，2006（10）
[4]刘培合.道德法律化的可行性及对道德建设的意义[J].求实,2006（11）
[5]卢代富.企业社会责任的经济学与法学分析[M].法律出版社,2002.
----以社会利益视角分析
作者：库欢 华中师范大学法学院法学硕士
摘要：企业的社会责任是以道德责任为基础的，将社会基本的道德价值观念植入企业这种利益集团之中，并以法律化的形式加以确认，系统化，这在一定的程度上是对道德价值观念的强化，必然会引导企业肩负起其所应当承担的社会责任，从而更深层次的促进社会公平正义的发展。
关键词：社会责任 道德价值 法律化 公平
企业的社会责任是我们社会生活中越来越受到关注的话题，社会经济的发展，使得企业在社会中扮演的角色也变得越来越复杂，怎样给企业的社会责任予以定位，是学者经常争论的辩题。正确的认识企业的社会责任，树立符合社会发展的价值观念，才能引导企业的发展，使其能在社会中扮演着更为重要的角色，从而达到促进社会公平正义的作用。
一、争议的提出：企业社会责任的界定
企业社会责任法律化之所以存在较为激烈的争论，其基本的原因在于学者对于企业社会责任的界定存在着不同的主张，这些不同的观点都源自于对于企业责任范围及形式的不同理解。《市场经济百科全书》对于企业社会责任的定义为：“企业的社会责任是企业为所处社会的福利而必须关心的道义上的责任”。我国的一些学者也对企业社会责任做了不同的界定，其中最为代表性的观点主要有，刘俊海教授认为：“企业的社会责任是指企业不能仅仅以最大限度的为股东盈利或者赚钱作为自己的唯一存在目的，而应该最大限度的增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括雇员利益，消费者利益，债券利益，中小竞争者利益，当地社区利益，环境利益，社会弱者利益以及整个社会公共利益等内容。”陈炳富、周祖诚教授认为：“对企业社会责任作了广义和狭义的区分,认为广义的社会责任包括经济责任、法律责任、道德责任和其他一些企业应对社会所尽的义务,狭义的社会责任仅指企业的道德责任”。然而，还有部分学者认为，企业的社会责任法律化是阻碍企业发展的障碍，企业的主要核心任务是为股东谋取利益，过分的强调企业的社会责任，是强加给企业的负担，如果将这种责任以法律条文加以明确，则会使企业面临更为严峻的经营压力。对于企业的社会责任，从本质上讲，可以分为法律责任和道德责任。法律责任是指企业在经营的过程中，要严格的遵守法律所规定的法定条款，维护消费者的合法权益。如我国的《劳动法》，《消费者合法权益保护法》，《公司法》等等，都对企业在社会经营过程中所应承担的法律责任加以规定。道德责任是企业社会责任法律化争议的焦点，是否应该将道德责任上升到法律的层面上来。从历史的发展角度来看，我们所认可的企业的法律责任正是社会发展过程中，不断的将道德责任加以规范，随着社会的发展，为了消除给社会带来的负面影响，企业的社会责任开始表现为主动自愿的已组织的形式服务于社会，包括资助穷人，建立各种抚恤基金，主动的限制劳动工作时间，提高工资，以及建立公益设施等等。伴随着这种“社会良心运动”的发展，企业的社会责任范围得到不断的扩大，逐渐的上升到法律的层面上来。企业的社会责任在最开始是较为低级的被动扩大，随着历史的不断发展，世界各国基本都赞成企业社会责任的社会广度，呼吁将企业的社会行为所产生的责任以法律的形式加以规定，转被动为主动，是企业在社会发展的过程中，承担着更多的社会义务。对企业社会责任界定的认可，才能有效的指导企业与社会进行合理的行为互换，将社会的基本价值观念转化为推动力量，维护社会资源的合理配置。赋予企业社会责任的前提是要将各种义务有效的区分，如果都贴上义务的标签，则不利于企业的发展和责任的履行。有些责任是基本法定的，必须上升到法律的层面，企业必须去履行义务。而有些责任则是在现有社会发展的背景下，还属于道德的约束范围，是一种的自愿的行为，法律则不应加以干涉。特定的行为，特定的道德责任加以法律化，才能使企业的社会责任更加强化，才有利于其履行。
二、争议的中心问题：必要性和可行性
企业社会责任法律化虽然现在看来仍然是一个很遥远的梦，但是随着商法学界和经济法学界学者达成的共识，社会的认可度不断得到提升，实现法律化是必然的，也是可行的。目前，社会上的各界人士都普遍认同企业社会责任既是法律也是道德上的责任，认为企业必须承担和履行社会责任。法律在某种程度上是弘扬道德的工具，道德必须服从并妥协于法律，这是制度化社会的必然之路。
（一） 利益平衡理念为企业社会责任法律化奠定了法理基础
从企业的社会责任与经济法的关联角度分析，经济法是以追求社会整体利益的实现为其目标的，倡导社会本位，强调社会合作，同时又不能将社会本位推向了极致，需要通过利益平衡来协调发展，而法律性的规定正是协调利益平衡的有效手段。企业的社会活动自由性的放仍，在一定的程度上会导致社会不公的现象出现，法律介入企业的经营活动，对市场进行必要的调控，这是导致企业社会责任法律化的直接原因。学者认为：“经济法的理念是经济社会化条件下的实质公平正义,其核心内容是社会整体经济利益的实现,而社会整体利益包括安全利益、保护道德的利益、保护社会资源的利益、保护社会进步的利益以及个人生活方面的利益等等极为宽泛,显然,社会整体利益的实现蕴含着期待社会多种利益实现的利益追求,而追求多种利益的实现最终必然导致社会不同利益之间的平衡与兼顾。从经济法的本质来看,经济法追求一种“国家公权和个体私权的平衡”,其基本目的和核心功能是在国家利益、社会利益和个体利益的冲突中维持公正合理的平衡”。由此可见，利益平衡理念所倡导的企业社会角色和定位，有效的协调了企业社会责任所蕴含的现实利益，即实现股东最大化利益和最大限度的实现社会利益，强调了二者的重要性，以法律的形式倡导利益平衡兼顾，凸显了企业社会责任的灵魂。
（二） 道德价值观的诉求为为企业社会责任法律化起到了引导作用
伦理道德是企业社会责任的根本，法律是不可触及的底线。在道德法律化的争论中，存在着两种较为极端对立的观点。法律是目的性与工具性的统一体，并非只是凌驾于社会规则之中的机械条文，在一定的程度上是社会基本价值观念的体现。人们之所以将法律作为主要的社会控制手段，并不是想依靠其背后的国家强制力来落实基本的诉求，而更重要的是其内含着人们认可的价值原则和要求。法律只有体现和反映一定的伦理价值取向和诉求，才能被社会普遍地接受和认同，进而变成社会生活中真正起作用的实际规则。如果法律与社会的伦理价值相悖离，必会受到民众道德力量的抵制和威胁，从而成为毫无作用的框架。企业的社会责任上升到法律的层面上来，在一定程度上是对日益成熟的道德理念的认可和强化，必然也反映着一定时期的伦理道德诉求，为普通老百姓所接受，并不会混淆法律与道德的界限，也不抑制企业回报社会的积极性和主动性，相反，它将有助于企业家的个人本位向社会本位德转变，并将一个群体性的价值观念转化为个人的自觉承担。由此可见，企业社会贵任的法律化在价值层面上仍然依靠于基本的伦理道德价值观念，这是其存在的必要条件和基础，正因为这样，企业社会责任的法律化才具有必要性和可行性。
三、 争议的明晰：企业社会责任法律化的限度
企业社会责任的法律化过程，需要一个清晰的认识，合理有效的将涉及社会和企业之间的利益明确化，逐步的建立适合社会发展的企业社会责任制度。首先，我们要不断的强化企业社会责任的法律主体地位，有必要在相关的法律中明确规定企业的社会责任的法律主体地位，或者专门制定一部《企业社会责任法》。其次，丰富企业社会责任的各项制度，虽然《公司法》第五条明确规定了公司的社会责任主体地位，但是这条规定太过于原则性，在实践中缺乏可操作性，往往遇到具体的问题时束手无策。我们应该在这一基本的立法精神下，规定具体的企业社会责任概念，性质，内容，以及较为详细的处罚措施，并且配置相关的程序性制度，使企业的社会责任在实践中能够发挥应有的作用。最后，在价值理念上，我们要统一企业社会责任的价值取向，引导企业与社会之间能够进行正确的价值互换，利益互换。企业社会责任的法律化问题是世界各国发展的趋势，在趋势发展的背后，我们更应该注意防止过分的强调法律化，其必须有一个限度，才能达到事半功倍的效果。人们对于企业的社会责任道德观念可以以法律化的形式加以强化，完善，但是并不意味着其可以将道德责任取代，完全以法律的形式存在，在协调二者之间的关系时，应该从社会发展现状加以考虑，以法律作为调整，引导的工具，适度的分配义务，合理的引导企业在社会中的参与度，防止社会公共职能被企业利益集团所控制，这样才能够使企业能够在一个和谐的环境里成长，否则，就不能达到用法律对企业的期望加以确定，使这种非强制的期望变成强制性的义务，反而增加了企业的成本和负担。为了尽可能地减少这种强加的成本和负担对企业的消极的影响，法律的强制性规定应当在合适的社会背景下进行，调和好其适用的限度。
参考文献：
[1]刘俊海.公司的社会责任[M].法律出版社,1999: 6-7.
[2]吴凡.企业社会责任法律化范畴的思考[J],企业与法,2003 (2)
[3]曹凤月.企业社会责任研究中的几个重要问题[J].中国劳动关系学报，2006（10）
[4]刘培合.道德法律化的可行性及对道德建设的意义[J].求实,2006（11）
[5]卢代富.企业社会责任的经济学与法学分析[M].法律出版社,2002.
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论个人信息权的法律保护
——以个人信息权与隐私权的界分为中心
王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师
内容提要: 就整体而言,个人信息这一概念远远超出了隐私权的范畴,正因为隐私与个人信息之间存在的诸多差别,所以,在我国未来的民法典中,应当将个人信息权单独规定,而非附属于隐私权之下。即应以私权保护为中心,将个人信息权作为一种具体的人格权加以保护,并制定个人信息保护法。
一、个人信息立法模式的比较分析
各国立法对于个人信息的保护主要采取两种模式: 一是制定单独的个人信息保护法，可称为综合立法模式; 二是通过不同法律来保护个人信息，可称为分别立法模式。无论采取何种立法模式，都涉及到个人信息与隐私的关系，但从这些国家的现有立法来看，都未能彻底厘清这二者之间的关系。
(一) 欧洲法模式
欧洲法模式以制定统一的个人信息保护法为特征，因此又称为统一模式［1］。这种模式在大陆法系国家具有普遍性，目前已有 20 多个国家和地区制订了个人信息保护法，德国最为典型。德国联邦议会自1970 年起开始着手制定《联邦个人资料保护法草案》，最后于 1976 年通过并于 1977 年生效，该法的正式名称是《联邦数据保护法( Bundesdaten-schutzgesetz) 》，人们习惯将其称为《个人资料保护法》，该法第一次系统地、集中地保护个人信息，并彰显出其民事权利的属性。但在欧洲，即使制定了统一的个人信息保护指令，但对个人信息与隐私权仍然没有作出严格的区分。例如，欧盟 1995 年指令在确立个人信息保护的价值时，认为包括“基本权利”、“自由”以及“隐私”( fundamental rights andfreedoms，notably the right to privacy) 。由此可见，欧盟个人信息指令所保护的个人信息也包含对个人隐私权的保护。[2]
(二) 美国法模式
美国法模式以分散立法而不制定统一的个人信息保护法为特点，即在各个行业分别制定有关个人信息保护的法律规则、准则，而不制定统一的个人信息保护法律［1］79 －80。迄今为止，美国尚未制定统一的个人信息保护法，在对人信息的保护，主要是依靠市场和行业自律实现［3］。不过，在对于个人信息和隐私的关系方面，美国法采取了以隐私统一保护个人信息的模式。从美国相关法案的名称也可以体现出来。美国在 1974 年制定了《隐私法》，该法是针对联邦行政机构的行为而制定的，并着力于各类信息的收集、持有、使用和传输，该法以隐私权保护为基础，通过隐私权对个人信息加以保护［4］。在该法通过后，许多学者将隐私权解释为对个人信息的控制［5］，如按照 Daniel J． Solove 和 PaulM． Schwartz 看法，个人信息本质上是一种隐私，隐私就是我们对自己所有的信息的控制。法律将其作为一种隐私加以保护，可以界定其权利范围［6］。在这种模式下，个人信息被置于隐私的范畴而加以保护。这种立法与美国法上隐私权概念的开放性有关，即美国法采纳的是大隐私权的概念，其包括大陆法中的名誉权、肖像权、姓名权等具体人格权的内容［7］，承担了一般人格权的功能，因此，在隐私中包含个人信息也是逻辑上的必然。不过，在美国，对已经公开的个人信息扩大公开范围并不视为对隐私的侵犯［8］，因为其并没有公开新的内容，不符合第二次侵权法重述中对隐私保护范围的界定。
通过比较分析，不难看出，这两种立法模式各有利弊。欧洲的综合立法模式注重用统一的法律规则对个人信息进行保护，并且提出了非常明确的个人信息保护标准。但其并未从私权的角度对个人信息权的权利属性以及内容进行确认，此种模式过于强调国家公权力的作用，虽然在一定程度上也有助于强化对个人信息权利的保护，但有时也存在规则过于原则抽象、监督管理僵化等问题［9］。而美国的分别立法模式，则注重依靠市场调节和行业自治，这有利于信息的流通和利用，但是，因其欠缺统一的法律规则对个人信息进行保护，只是将个人信息的搜集、利用和加工等问题完全交由企业，由其与个人信息的权利人通过合同关系进行解决，这就可能造成不利于保护个人信息的结果。尤其是，鉴于个人和企业地位之间的地位不对等，最终反而会使得企业不当收集、使用和移转个人信息的行为合法化，从而使个人的权利难以获得全面充分的保护［9］164 －166。
比较两大法系的经验可以看出，关于个人信息权的基本属性和内容，尤其是其与隐私权的界分，仍然是未能从法律层面予以解决的一个难题。美国法完全是从实用主义出发，并未对个人信息和隐私权作严格界分。尤其是美国法本来就未建立人格权体系和统一的个人信息保护法，其对个人信息采取此种保护模式也是难以避免的。但在大陆法系国家，本来已构建了完整的人格权体系，并制定了统一的个人信息保护法，但由于在法律上未能解决好个人信息权与隐私权之间的严格界分问题，这就使得对个人信息的保护难以周全。例如，法国于1978 年通过的《计算机与自由法》明文规定，对个人信息的处理不得损及个人人格、身份以及私生活方面的权利，但个人信息与私生活保护之间究竟是何种关系，该法仍未予以明确［10］。又如，日本 2003 年通过的《个人信息保护法案》将个人信息资料视为个人隐私的一部分加以保护［11］。1980 年欧洲议会《个人资料保护公约》中也明确规定了对隐私的保护。可见，隐私与个人信息之间是什么关系，无论立法还是司法，均未予以厘清。
应当看到，在大陆法系的一些国家，已经意识到该问题，并逐渐开始在判例学说中对隐私与个人信息二者之间的关系进行界分。例如，德国最早承认个人信息权。《联邦数据保护法》第 1 条规定:“本法制定的目的是保护个人隐私权使其不因个人资料的处理而受到侵害。”[12]又如，德国联邦宪法法院将“Census decision 信息自决权”作为隐私权的内容［13］。这是否表明德国法中未严格区分个人信息与隐私，但在实践中，仍然是将这两者区别开来。个人信息权常常被称为“信息自决权”。该概念最初由德国学者 Wilhelm Steinmüller 和 Bernd Lutter-beck 在 1971 年提出，在 1983 年，法院的人口普查法案判决将个人信息权称为“资讯自决权( Informa-tionelle Selbstbestimmungsrecht) ”，在该判决之后，不少德国学者将资讯自决权归结为一般人格权的具体内容［14］［15］。所谓的信息自决权( das Recht auf in-formationelle Selbstbestimmung) ，在德国法的语境中是指“个人依照法律控制自己的个人信息并决定是否被收集和利用的权利。”［16］依据德国联邦宪法法院的观点，这一权利是所谓的“基本权利”，其产生的基础为一般人格权［17］。而隐私虽然也是一般人格权的具体内容之一，但它与个人信息仍然是存在区别的。
笔者认为，从比较法上来看，两大法系都没有解决好个人信息权与隐私权之间的严格界分，其主要原因在于: 随着互联网、数据库、云计算等高新技术的发展，个人信息的保护无疑成为现代社会所面临的新挑战，而法律还未对此挑战做好充足的应对，个人信息权与隐私权的界分不清晰也表明了这一点。正如美国总统行政办公室提交的一份关于《规划数字化未来》的报告所称: “如何收集、保存、维护、管理、分析、共享正在呈指数级增长的数据是我们必须面对的一个重要挑战。从网络摄像头、博客、天文望远镜到超级计算机的仿真，来自于不同渠道的数据以不同的形式如潮水一般向我们涌来。”［18］大量的信息中又包含许多个人私密信息，这是现代社会法律面临的新课题，需要今后随着社会生活和科技的进一步发展而总结和摸索立法经验，并予以不断完善。个人信息与隐私权在权利内容、权利边界等方面存在一定交叉，这也是难以严格区分二者的重要原因，但科学的立法应当能够全面保护公民的个人权利，因此，对个人信息权与隐私权进行很好的区分并在此基础上制定相应的保护规则，是两大法系所面临的共同的挑战。
二、个人信息权与隐私权的关联
个人信息是指与特定个人相关联的、反映个体特征的具有可识别性的符号系统，包括个人身份、工作、家庭、财产、健康等各方面的信息。从这个界定来看，它更多地涉及人格，故只要承认个人信息权是一种民事权利，那么，个人信息权应为一种人格权。而隐私权也是人格权，它们之间存在密切的关联性，从比较法上来看，各国之所以没有解决好二者的区分，主要原因在于两种权利在权利内容等方面存在一定的交叉。具体而言，个人信息权和隐私权在以下方面具有以下相似性:
第一，二者的权利主体都仅限于自然人，而不包括法人。从隐私权的权利功能来看，其主要是为了保护个人私人生活的安宁与私密性，因此，隐私权的主体应当限于自然人，法人不享有隐私权，法人所享有的商业秘密是作为财产权的内容加以保护的。同样，个人信息的权利主体限于自然人。[19]因为个人信息指自然人的姓名、性别、年龄、民族、婚姻、家庭、教育、职业、住址、健康、病历、个人经历、社会活动、个人信用等足以识别该人的信息。这些信息都具有可识别性，即能直接或间接指向某个特定的个人［20］。虽然在个人信息法律关系中，相关信息的实际控制者( controller) 可能是法人，但是其并非个人信息权的权利主体( information subject) 。法人的信息资料不具有人格属性，法人不宜对其享有具有人格权性质的个人信息权，侵害法人信息资料应当通过知识产权法或反不正当竞争法予以保护。
第二，二者都体现了个人对其私人生活的自主决定。无论是个人隐私还是个人信息，都是专属自然人享有的权利，而且都彰显了一种个人的人格尊严和个人自由。就隐私而言，其产生的价值基础就是人格尊严和人格自由发展的保护。例如，美国学者惠特曼(Whitman) 曾经认为，整个欧洲的隐私概念都是奠基于人格尊严之上的，隐私既是人格尊严的具体展开，也是以维护人格尊严为目的的［21］。隐私体现了对“个人自决”、“个性”和“个人人格”的尊重和保护［22］。而就个人信息而言，其之所以日益获得强化的保护，也与其体现了人格尊严和人格自由存在密切关系。个人信息常常被称为“信息自决权( informational self-determination right) ”，同样体现了对个人自决等人格利益的保护［23］。例如，在网上披露他人的裸照，不仅侵害了个人隐私，而且侵害了个人信息。从本质上讲，此种行为就损害了他人的人格尊严。以德国为例，个人信息权是一般人格权的一项重要内容［24］，学者大多认为，侵害个人信息实际上都侵害了个人的自由，因而需要法律的保护［25］。通过保护个人信息不受信息数据处理等技术的侵害，就可以发挥保护个人人格尊严和人格自由的效果［26］。我国台湾地区《个人资料保护法》第3 条规定了其保护目的和客体，该法立法目的即以“避免人格权受侵害”。从其所列举的各项个人信息来看，其实都是关涉人格利益的一些身份等方面的信息。
第三，二者在客体上具有交错性。隐私和个人信息的联系在于: 一方面，许多未公开的个人信息本身就属于隐私的范畴。事实上，很多个人信息都是人们不愿对外公布的私人信息，是个人不愿他人介入的私人空间，不论其是否具有经济价值，都体现了一种人格利益［27］。例如，非公开的个人家庭住址、银行账户等。对于与个人相关的信息而言，只要其存在于一定的载体之上，且被记录( record) 下来，并能直接或者间接指向该特定个人，就可以被称为个人信息［28］。在这些信息中，也有不少是个人不愿对外公开的私密信息，如个人的家庭住址、银行账户等，即使有些个人信息已经被政府或者商业机构收集，但并不意味着这些个人信息已经丧失其私密性。对于大多数信息享有者而言，其要求保护个人信息，都是为了防止隐私泄露，可以说是第一要义。另一方面，部分隐私权保护客体也属于个人信息的范畴。尤其应当看到，数字化技术的发展使得许多隐私同时具有个人信息的特征，如个人通讯隐私甚至谈话的隐私等，都可以通过技术的处理而被数字化，从而可能因具有身份识别的特征而被纳入个人信息的范畴。某些隐私虽然要基于公共利益而受到一定的限制，如个人的房产信息在一定范围内要进行查阅，但并不意味着这些信息不再属于个人信息，许多个人信息都属于个人隐私的范畴。
第四，二者在侵害后果上具有竞合性。所谓竞合性，是指行为人实施某一行为可能同时造成对多种权利的侵害，从而形成多种权利受侵害、产生责任竞合的现象。一方面，随意散播具有私密性特征的个人信息，可能也会同时涉及到对隐私的侵犯。例如，随意传播个人病历资料，既会造成对个人隐私权的侵犯，也会侵犯个人信息权。所以，侵害个人信息也往往有可能构成对隐私的侵害。另一方面，从侵害个人信息的表现形式来看，侵权人多数也采用披露个人信息方式，从而与隐私权的侵害非常类似。所以，在法律上并不能排除这两种权利的保护对象之间的交叉。或许正是基于这一原因，在我国司法实践中，法院经常采取隐私权的保护方法为个人信息的权利人提供救济。[29]
从今后的发展趋势来看，随着网络技术和高科技的进一步发展，个人信息和隐私之间的关联性也将进一步加深。一方面，现代科技发展对个人信息以及隐私的保护提出了新挑战。现代科技的发展使得很多信息都以数字化的形式得以呈现，并成之为信息财产。此种数字化的个人信息或隐私内容更易受到侵害。同时因为信息的传播方式更为便捷、传播速度更快、传播范围也更为广泛，一旦其被损害，侵害的波及面更加广泛，损害的后果也更为严重。这给个人信息和隐私的保护都提出了新的挑战。另一方面，物联网技术的发展也使得个人信息和隐私的保护受到新挑战。通过在物之中植入芯片等技术，可以获得物的所有人的个人活动信息。通过在个人活动的不同空间范围内的不同物上植入芯片，就可以获得个人在不同空间范围内活动的连贯信息。这些都会给个人信息和隐私的保护带来很大的威胁。
概括而言，个人信息与个人的私生活密切相关，同时也是个人事务的组成部分，只要不涉及到公共利益，个人信息的私密性应该被尊重和保护，而法律保护个人信息在很大程度上就是维护个人信息不被非法公开和披露等; 另一方面，个人信息和个人生活安宁有直接关联，私密的个人信息被非法公开可能会对个人生活安宁造成破坏［30］。在这种紧密的关联下，如何界分个人信息权和隐私权，反而显得更加必要。
三、个人信息权与隐私权的界分
尽管个人信息权和隐私权的关联相当紧密，但两者并非浑然一体，而是在性质、客体等方面存在较明确的界分，明确这一点，无论对人格权制度的完备，还是对个人信息的保护，均有相当重要的意义。
(一) 权利属性的界分
个人信息权和隐私权都是人格权，但两者的法律属性仍然存在区别，主要表现为:
第一，隐私权主要是一种精神性的人格权，虽然其可以被利用，但其财产价值并非十分突出，隐私主要体现的是人格利益，侵害隐私权也主要导致的是精神损害。而个人信息权在性质上属于一种集人格利益与财产利益于一体的综合性权利，并不完全是精神性的人格权，其既包括了精神价值，也包括了财产价值。对于一些名人的个人信息而言，甚至主要体现为财产价值。在市场经济社会，尤其是名人的信息，具有日益广泛的利用价值，从而使个人信息中的财产利益日益凸显。例如，权利人可以授权他人使用其姓名、肖像等，用于商业经营活动，以获取经济利益。个人信息不仅可以进行一次性利用，还可以进行多次利用，当然，个人在积极利用其个人信息的同时，法律应当设置一定的措施，以保护个人的基本人格尊严，在此就需要平衡市场经济与人格尊严的关系［31］。
第二，隐私权是一种消极的、防御性的权利，在该权利遭受侵害之前，个人无法积极主动地行使权利，而只能在遭受侵害的情况下请求他人排除妨害、赔偿损失等。虽然美国法对隐私权进行了宽泛的解释，导致其包含了对隐私的利用，并逐渐形成了公开权［32］，但其中真正可以商业化利用的内容实际上主要是个人信息。个人信息权是指个人对于自身信息资料的一种控制权，并不完全是一种消极地排除他人使用的权利。个人信息权是一种主动性的权利，权利人除了被动防御第三人的侵害之外，还可以对其进行积极利用。个人信息权作为一种积极的权利，在他人未经许可收集、利用其个人信息时，权利人有权请求行为人更改或者删除其个人信息，以排除他人的非法利用行为或者使个人信息恢复到正确的状态。正如有学者所指出的，“普通的隐私权主要是一种消极的、排他的权利，但是资讯自决权则赋予了权利人一种排他的、积极的、能动的控制权和利用权。”［33］
(二) 权利客体的界分
作为两种权利的客体，个人信息和隐私之间的界分主要表现为:
第一，隐私主要是一种私密性的信息或私人活动，如个人身体状况、家庭状况、婚姻状况等，凡是个人不愿意公开披露且不涉及公共利益的部分都可以成为个人隐私，而且，单个的私密信息或者私人活动并不直接指向自然人的主体身份。而个人信息注重的是身份识别性。此种意义上的身份识别应当作广义理解，即只要求此种信息与个人人格、个人身份有一定的联系，无论是直接指向个人，还是在信息组合之后指向个人，都可以认为其具有身份识别性。例如，一个人可能有多个手机号码、车牌号等，并不像肖像、姓名、身份证号码等具有唯一性，但此种信息与其他信息结合在一起，可以指向个人，从而与个人身份的识别具有一定的联系。从法律上看，凡是与个人身份有关联的信息，都可以看作是个人信息。在确定某种信息是否具有可识别性时，应当考虑一切可能被信息控制人或其他人合理利用以识别该人的方法。［34］不同的个人信息往往与自然人不同的身份特征关联在一起。某一信息必须能够指向特定的个人，才能被称作个人信息。正如在 Compare Reuber v． United States 案中，法院认为，个人信件应当属于个人信息的范畴，因为它很明确地标明了个人的姓名和地址［35］。
就个人信息而言，它可能与隐私发生部分重合。例如，某人在网上将他人的照片公开，既侵害了个人信息，也侵害了他人隐私，同时也涉及到对肖像权的侵害。但个人信息都是以信息的形式表现出来的，且其许多内容不一定具有私密性。例如，个人办公电话有可能经过本人的同意披露在黄页上，此种信息有可能和其他信息结合构成一个完整的个人信息，并成为个人信息权的客体，但此时已经和个人隐私权无关。可以说，凡是必须在一定范围内为社会特定人或者不特定人所周知的个人信息，都难以归入到隐私权的范畴［36］。在社会生活中，因为个人姓名信息、个人身份证信息、电话号码等信息的搜集和公开涉及到公共管理需要，其必须在一定范围内为社会特定人或者不特定人所周知，因此，显然难以将这些个人信息归入到隐私权的范畴［36］78。
受制于存在形态，隐私一旦被披露就不再是隐私，也就是说，披露他人隐私造成的损害后果常常具有不可逆性。尤其是在网络环境下，一旦在互联网上披露了他人的隐私，就无法再通过“恢复原状”等方式予以救济，其私密性也无法予以恢复。所以，即便一些特殊的隐私能够被利用( 如某人向报刊披露自己的隐私故事并从中获取利益) ，则该隐私一旦公开，就难以进行重复利用。而个人信息可以被反复利用( 如个人的身份证号码可以做无数次的使用) ，对个人信息的侵害，所造成的损害通常具有可恢复性。例如，对个人信息的不当收集、存储、利用等行为，权利人有权请求行为人排除相关妨害，以恢复个人信息权的圆满状态。
第二，隐私不限于信息的形态，它还可以以个人活动、个人私生活等方式体现，且并不需要记载下来。而个人信息必须以固定化的信息方式表现出来，因此，个人信息通常需要记载下来，或者以数字化的形式表现出来［37］。也就是说，个人信息概念侧重于“识别”，即通过个人信息将个人“识别出来”。例如，就个人谈话内容而言，如果没有以一定的方式予以记载，则不属于个人信息，而仅属于个人隐私。但随着科学技术的发展，可以通过数字化的方式对个人谈话进行处理，从中推测出个人的交友特点、生活习惯、个人偏好等信息，其就转化为个人信息。
第三，相较于个人隐私，个人信息与国家安全的联系更为密切。个人信息虽然具有私人性，但其常常以集合的形式表现出来，形成了所谓的“大数据”。如果某个数据中涉及到成千上万人的个人信息(如国民的基因信息) ，且关系到许多人的敏感信息，这本身就可能属于国家安全的范围。一旦考虑到公共利益，就需要对个人信息的搜集、利用、储存、传送、加工等进行一定的限制和规范。为了维护国家安全，国家机关能够对公民个人信息进行必要的收集、储存等，所以据学者考证，近几年来至少有26 个国家的法律修正案放宽了公权力机关从事检查、监视以及使用个人信息等行为的限制条件。［38］但个人隐私一般具有个体性，除了部分特殊主体如国家公职人员外，个人隐私权一般与国家安全没有直接关联。
(三) 权利内容的界分
隐私权的内容主要包括维护个人的私生活安宁、个人私密不被公开、个人私生活自主决定等。隐私权特别注重“隐”，其含义包括两方面的内容:一方面，其是指独处的生活状态或私人事务; 另一方面，它是指私生活秘密不受他人的非法披露。与此相应，对隐私权的侵害主要是非法的披露和骚扰。
而个人信息权主要是指对个人信息的支配和自主决定。个人信息权的内容包括个人对信息被收集、利用等的知情权，以及自己利用或者授权他人利用的决定权等内容。即便对于可以公开且必须公开的个人信息，个人应当也有一定的控制权。例如，权利人有权知晓在多大程度上公开、向谁公开该信息以及他人会基于何种目的利用信息等等。正是从这个意义上说，大陆法系学者将个人信息权称为“信息自决权”［39］。即使一些个人信息与隐私之间存在交叉，但隐私权制度的重心在于防范个人秘密不被非法披露，而并不在于保护这种秘密的控制与利用，这显然并不属于个人信息自决的问题。与此相应，对个人信息权的侵害主要体现为未经许可而收集和利用个人信息。侵害个人信息，主要表现为非法搜集、非法利用、非法存储、非法加工或非法倒卖个人信息等行为形态。其中，大量侵害个人信息的行为都表现为非法篡改、加工个人信息的行为。
(四) 保护方式的界分
界分个人信息权和隐私权的重要目的之一在于区分不同的保护方式，换言之，在不同的权利遭受侵害时，为权利人提供不同的救济和保护方式。具体而言，两者的保护方式存在如下区别:
第一，对个人信息的保护应注重预防，而隐私的保护则应注重事后救济。因为个人信息不仅仅关系到个人利益，还有可能涉及到公共利益、公共安全，而隐私则更多地是涉及个人，并不涉及公共利益或公共安全。正是因为这一原因，对个人信息的保护可能超越私权的保护而涉及公共利益。因此，我国的网络信息安全法应重点规定个人信息而不是隐私。对于个人信息权的保护，应采取注重预防的方式，主要原因还在于应在法律上实现信息主体和信息控制者之间的地位平衡，从而赋予信息主体以知情权和控制权。而对隐私权的保护则并未赋予权利主体类似的权利，因而其更注重事后救济。
第二，在侵害隐私权的情况下，主要采用精神损害赔偿的方式加以救济。而对个人信息的保护，除采用精神损害赔偿的方式外，也可以采用财产救济的方法。由于个人信息可以进行商业化利用，因此，在侵害个人信息的情况下，也有可能造成权利人财产利益的损失，因而有必要采取财产损害赔偿的方法对受害人进行救济。有时，即便受害人难以证明自己所遭受的损失，也可以根据“所获利益视为损失”的规则，通过证明行为人所获得的利益，对受害人所遭受的损害进行推定，从而确定损害赔偿的数额。
第三，隐私权保护主要采用法律保护的方式，而个人信息的保护方式则呈现多样性和综合性，尤其是可以通过行政手段对其加以保护。例如，对非法储存、利用他人个人信息的行为，政府有权进行制止，并采用行政处罚等方式。对于网上所发布的非法发布不良信息或危害公共安全的信息，政府有关部门有权予以删除。另外，在侵害个人信息的情况下，有可能构成大规模侵权。但对单个的受害人来说，损害又可能是轻微的。所以，它会形成一种集合性的、针对众多人的大规模损害。瓦格纳将此种行为称为“大规模的微型侵害”［40］，对于此种损坏，由于其侵害的微小性，单个的受害人往往势单力薄，也往往不愿意要求加害人承担责任。对于此种诉讼动力不足的情况，需要由国家公权力机关作为公共利益的代理人去追究侵害人的责任，保护公共利益。
当然，由于许多个人信息本身具有私密性，而许多隐私也是以个人信息的形式表现出来，所以，当某种行为侵害他人隐私权或个人信息权时，有可能导致同时侵害这两种权利，从而构成侵权的竞合，受害人可以选择对自身最为有利的方式加以主张。例如，随意散布个人病历资料，既侵犯了隐私权，也侵犯了个人信息权。但整体而言，个人信息这一概念远远超出了隐私信息的范围［41］。正是因为隐私与个人信息之间存在诸多区别，所以，在我国未来的民法典中，应当将个人信息权单独规定，而非附属于隐私权之下。
四、我国保护个人信息权的应然路径
博登海默指出: “法律的基本作用之一乃是使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达致某种合理程度的秩序，并颁布一些适用于某些应予限制的行动或行为的行为规则或行为标准。”［42］个人信息权与隐私权的界分，表明在法律上对它们进行分开保护，在理论上有充分的依据和可行性。更重要的是，在明晰个人信息权和隐私权界分的基础上，合理汲取我国的实践经验，设置有关个人信息保护的法律规则，对个人信息的收集、利用、存储、传送和加工等行为进行规范，从而形成个人信息保护和利用的良好秩序，既充分保护权利人自身的个人信息权利，也能有效发挥个人信息的价值。
农业部
农业部关于印发乡镇企业“十一五”发展规划的通知
农企发［2006］5号
各省、自治区、直辖市及计划单列市乡镇企业局，新疆生产建设兵团乡镇企业局：
为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》精神，结合乡镇企业发展实际，我部组织编制了《乡镇企业“十一五”发展规划》。现印发给你们，请结合当地实际，认真贯彻执行。
附件：《乡镇企业“十一五”发展规划》
农 业 部
二〇〇六年十一月十三日
目录
第一章 回顾与展望
第一节 “十五”乡镇企业发展的成就和经验.6
一、“十五”乡镇企业取得的成就.6
二、发展乡镇企业的基本经验.8
第二节 机遇和挑战.10
第二章 指导思想、基本原则和主要目标
第一节 指导思想.12
第二节 基本原则.12
一、坚持以人为本、统筹发展的原则.12
二、坚持市场主导、政府服务的原则.12
三、坚持分类指导、突出特色的原则.13
四、坚持公平竞争、扩大开放的原则.13
五、坚持节约资源、保护环境的原则.14
六、坚持发挥比较优势、提升竞争能力的原则.14
第三节 主要目标.14
一、总量发展目标.14
二、结构优化目标.15
三、技术进步目标.16
第三章 重点任务
第一节 支持乡镇企业参与社会主义新农村建设.17
一、支持乡镇企业发展农业生产.17
二、支持乡镇企业富裕农民生活.18
三、支持乡镇企业改善农村环境.18
第二节 扶持乡镇企业发展农产品加工业.19
一、扶持乡镇企业大力发展农产品加工.19
二、扶持乡镇企业提高农产品加工创新能力.19
三、扶持乡镇企业开展农业产业化经营.20
第三节 促进乡镇企业协调发展.21
一、促进乡镇企业区域协调发展.21
二、促进乡镇企业集群发展.21
三、促进乡镇企业向园区聚集.22
四、促进乡镇企业向小城镇聚集.22
第四节 引导乡镇企业走可持续发展之路.23
一、引导乡镇企业节约资源.23
二、引导乡镇企业保护环境.23
三、引导乡镇企业提高产品质量.24
四、引导乡镇企业安全生产.25
第五节 鼓励乡镇企业发展外向型经济.25
一、鼓励乡镇企业利用国外生产要素.25
二、鼓励乡镇企业开拓国际市场.26
三、鼓励乡镇企业开展跨国经营.26
第四章 保障措施
第一节 明确定位，理顺乡镇企业管理体制.27
一、明确乡镇企业定位.27
二、理顺乡镇企业管理体制.27
第二节 维护权益，优化乡镇企业政策环境.28
一、维护乡镇企业平等权益.28
二、减轻乡镇企业负担.28
三、建立乡镇企业社会保障体系.29
四、维护乡镇企业职工合法权益.29
五、转变政府职能，改进对乡镇企业的监管.30
第三节 加强指导，建立健全乡镇企业社会服务体系.30
一、建立健全乡镇企业融资担保服务体系.30
二、建立健全乡镇企业技术创新服务体系.31
三、建立健全乡镇企业教育培训服务体系.31
四、建立健全乡镇企业人才交流服务体系.32
五、建立健全乡镇企业信息中介服务体系.32
第四节 深化改革，为乡镇企业持续创新提供制度保障.33
一、促进乡镇企业建立健全现代企业制度.33
二、促进乡镇企业完善法人治理结构.33
三、促进乡镇企业完善经营机制.34
四、深化乡镇企业集体资产管理体制改革.34
乡镇企业“十一五”发展规划
《乡镇企业“十一五”发展规划》（以下简称“十一五”规划）是在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，以科学发展观为统领，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》以及乡镇企业发展实际编制的。“十一五”规划通过总结分析“十五”期间乡镇企业发展的成就、经验以及存在的问题，确立“十一五”期间乡镇企业发展的指导思想、基本原则和主要目标，明确重点任务和保障措施，是未来五年乡镇企业发展的指导性文件和行动纲领。“十一五”规划中的指标和措施是指导性的，在规划执行过程中将根据国内外形势和乡镇企业发展实际进行调整和完善。
第一章 回顾与展望
第一节“十五”乡镇企业发展的成就和经验
“十五”时期，在党中央、国务院一系列方针政策指引下，乡镇企业发展坚持以市场为导向，以服务“三农”为主线，以改革开放和科技进步为动力，积极推进体制机制创新和结构布局调整，取得了巨大成就和一些成功经验。
一、“十五”乡镇企业取得的成就
——经济总量持续增大。2005年乡镇企业增加值达到50534亿元，完成“十五”计划的108.2%，比2000年增长86.1%，年均增长13.3%，占国内生产总值的比重从2000年的26.8%上升到2005年的27.7%；其中工业增加值达到35661亿元，比2000年增长77.4%，“十五”期间年均增长12.15%，占全国工业增加值的比重从2000年的45.3%上升到2005年的46.8%。
——经济运行质量稳步提高。2005年乡镇企业实现营业收入215204亿元，“十五”年均增长12.62%；实现利润总额12519亿元，年均增长12.66%；上交税金5181亿元，年均增长15.62%；“十五”支出工资总额46205亿元，比“九五”增加0.49倍；2005年乡镇企业从业人员1.43亿人，比2000年增加1456万人，年均增加约291万人。乡镇企业从业人员占农村劳动力的比重继续攀升，由2000年的27%上升到2005年的28%。
——外贸出口增势强劲。2005年乡镇企业出口产品交货值达20662亿元，比2000年增长112.9%，年均增长18.64%。乡镇企业外贸出口总额占全国外贸出口总额的比重达33.6%。
——非公有制经济发展迅速。2005年个体企业1709万家，实现营业收入66179亿元，比2000年增加23559亿元，年均增长9.2%。2005年私营企业462万家，比2000年增加256万家，实现营业收入75061亿元，比2000年增加46730亿元，年均增长21.5%。
——农产品加工业长足发展。2005年规模以上乡镇企业中，农产品加工企业达68322个，比2000年增加1.2倍；从业人员1241万人，比2000年增加693万人；规模以上农产品加工业增加值占规模以上乡镇企业工业增加值的比重达31.3%。
——产业集群成效明显。“十五”时期，乡镇企业进一步向小城镇集中，块状经济发展迅速，产业集群成效明显。2005年，各类乡镇企业园区29575个，园区内企业数达136.8万个，创造的增加值、税金、出口交货值分别占全部乡镇企业的21.85%、25.86%、28.12%。
二、发展乡镇企业的基本经验
一是坚持以科学发展观统领乡镇企业发展大局。各级农业行政管理部门，包括乡镇企业行政管理部门牢固树立和全面落实科学发展观，坚持城乡统筹发展方略，全面落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针政策，创新发展思路，整合各种资源，优化区域布局，加快科技创新，引导乡镇企业提升素质、节能降耗，走可持续发展的路子。
二是坚持优化乡镇企业发展环境。各级党委和政府加大乡镇企业政策扶持力度，努力改善乡镇企业的发展环境。农业部加强乡镇企业行政执法工作，联合六部委制定了《乡镇企业负担监督管理办法》，积极开展乡镇企业治乱减负工作，坚决取消涉及乡镇企业的不合理收费、罚款和摊牌，切实减轻乡镇企业负担，不断优化乡镇企业发展环境。
三是坚持鼓励、支持和引导农村非公有制经济发展。全面落实国务院关于发展非公有制经济的一系列方针政策，积极鼓励、支持和引导发展农村非公有制经济。加快推动乡镇企业进行产权改革和管理创新，鼓励大型乡镇企业加快建立现代企业制度；鼓励中小企业通过拍卖、出售、转让等形式，转变为个体、私营、股份制和股份合作制等非公有制经济。
四是坚持推进乡镇企业转变经济增长方式。以市场为导向，不断深化乡镇企业结构调整和区域布局，促进乡镇企业产业优化升级，引导乡镇企业向小城镇集中发展，推进乡镇企业产业集聚，完善乡镇企业园区建设机制，大力发展乡镇企业生态经济园区。
五是坚持推进乡镇企业服务体系建设。逐步建立健全融资担保服务体系、信用评价服务体系、创业辅导服务体系、人才培训服务体系、管理诊断服务体系、政策法律咨询服务体系和信息网络服务体系等服务平台，不断转变服务理念，增强服务意识，提高服务能力和服务水平，推动乡镇企业服务体系健康稳定发展。
六是坚持推进农产品加工业发展。国务院办公厅出台了促进农产品加工业发展的政策性文件，中编办批复农业部成立农产品加工局，赋予了农业部农产品加工业职能。农业部制定了农产品加工业发展规划和行动计划，启动了农产品加工推进行动，确认了一批全国农产品加工业示范基地和示范企业，制定了一批农产品加工制品标准，为农产品加工业快速发展奠定了坚实的基础。
第二节 机遇和挑战
在经济全球化和区域经济一体化向纵深发展、我国开始进入新的经济增长阶段的大背景下，乡镇企业发展面临着一些难得的历史机遇，同时也面对着国内外严峻的挑战。
一是建设社会主义新农村为乡镇企业发展提供了新的机遇。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，给乡镇企业发展带来新的机遇，使乡镇企业发展的方向、目标和任务更加明确，乡镇企业发展的宏观环境进一步优化。
二是完善社会市场经济体制为乡镇企业发展提供了制度保障。党的十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为推进乡镇企业改革和调整、促进乡镇企业发展创造了良好的政策环境。市场配置资源的基础性作用进一步发挥，政府公共服务职能进一步强化，为乡镇企业发展提供了有利的体制环境。
三是我国经济发展的新阶段为乡镇企业发展提供了更为有利条件。目前，我国总体上到了“以工补农、以城带乡”的新阶段，居民消费结构持续升级，工业化、城镇化、市场化和国际化进程加快，为乡镇企业更好地发挥工业与农业、城市与农村的桥梁和纽带作用提供了更有利的条件。
四是国际产业转移为乡镇企业发展开辟了广阔空间。近年来，国际产业转移的速度不断加快，国际制造业和服务业向我国的转移速度明显加快。预计在“十一五”期间，国际制造业和服务业向我国转移的规模将继续扩大，方式将日趋多样化。将为乡镇企业积极承接国际产业转移开辟更加广阔的空间。
在抓住机遇的同时，我们也必须正视来自各方面的挑战。一是今后国家出台新的扶持乡镇企业发展的政策将面临更大压力，一些地方管理机构出现职能弱化和断层现象，国家扶持企业发展的政策在有的地方难以落实。乡镇企业在信贷、担保、上市融资、债券发行、土地使用等方面制约因素仍然较多。二是乡镇企业素质参差不齐。地区之间发展也很不平衡，大部分企业缺乏自主创新能力，产品科技含量低，缺乏市场竞争力。同时，随着WTO过渡期结束，对外经济贸易壁垒增加，国际市场竞争难度加大，这些都将对影响乡镇企业的快速健康发展。
第二章 指导思想、基本原则和主要目标
第一节 指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村和发展现代农业的总体要求，坚持以制度创新和技术创新为动力，以促进农民创业就业和增收为出发点，以优化结构为主线，以强化服务为保障，不断提高乡镇企业的整体素质和市场竞争力，全面推进乡镇企业改革和发展，为加快建设小康社会和推进我国现代化建设做出更大的贡献。
第二节 基本原则
一、坚持以人为本、统筹发展的原则
发展乡镇企业要坚持以农为本，依靠农民，充分调动农民的积极性和创造性。积极为拓宽农民就业渠道、增加农民收入、提高农民素质、改善农民生活条件、维护农民权益提供服务。按照建立全国统一市场的要求，规范和维护市场经济秩序，优化配置资源，统筹城乡和区域发展。
二、坚持市场主导、政府服务的原则
发展乡镇企业要遵循市场规律和经济规律。政府应通过制定和实施法律法规政策，为乡镇企业提供公共服务，为乡镇企业发展创造良好的制度环境和政策环境。乡镇企业发展什么样的产业、生产什么样的产品和采取哪一种经营方式，都应由其根据市场需求和国家产业政策自主决定。
三、坚持分类指导、突出特色的原则
发展乡镇企业要因地制宜，发挥优势，突出特色。各地要根据自身的资源禀赋特点和发展水平，自主确定主导产业和特色产品。在政策指导和规划安排上不搞“一刀切”。乡镇企业发展慢或刚起步的地区，要以发展为主，在发展中提高；乡镇企业发展已有较好基础的地区，要以提高为主，在提高中发展。
四、坚持公平竞争、扩大开放的原则
要全面落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等文件精神，取消对乡镇企业的各种歧视性政策，为乡镇企业发展创造公平竞争的制度环境和市场环境。对中西部等发展慢的地区，要采取一定的倾斜政策支持乡镇企业发展。对东部乡镇企业发展快的地区，要加快推进乡镇企业对内对外开放，不断优化组合国内国际资源，积极实施“走出去”战略，大力开拓国际市场。
五、坚持节约资源、保护环境的原则
大力发展循环经济，鼓励乡镇企业发展资源节约型企业，淘汰耗能高、浪费大的技术、工艺和设备，限制高能耗企业生产。鼓励乡镇企业建设环境友好型企业，加大污染治理投入，严格限制污染环境的企业发展。要引导乡镇企业聚集发展，统一建设治污、排污等基础设施，降低污染治理成本。
六、坚持发挥比较优势、提升竞争能力的原则
乡镇企业要充分发挥自身土地资源、自然资源和劳动力资源较丰富和机制较灵活等方面的比较优势，大力发展劳动密集型和资源密集型产业，加快发展农产品加工业，注重提升企业自主创新能力，积极发展有市场、成本低、附加值高的产业和产品，不断提高乡镇企业的市场竞争能力。
第三节 主要目标
“十一五”期间（从2006年到2010年），乡镇企业发展力争实现总量发展目标、结构优化目标和技术进步目标。
一、总量发展目标
——增加值。预计以年均9.6%左右的速度增长，2010年达到79800亿元左右。
——工业增加值。预计以年均10%左右的速度增长，2010年达到57500亿元左右。
——出口产品交货值。预计以年均11%左右的速度增长，2010年达到34800亿元左右。
——从业人员。预计以年均增加250万人以上的速度增长，2010年达到1.5亿人以上。
——实缴税金。预计以年均9.5%左右的速度增长，2010年达到8200亿元左右。
二、结构优化目标
——区域结构优化目标。东部地区的乡镇企业要以提高为主，在提高中发展，适应资源和环境约束加重的新形势，走内涵和集约发展之路，不断提高产品的技术含量和附加值。中部地区的乡镇企业要以发展为主，在发展中提高，资源丰富的地区可适当走外延扩张之路，资源短缺的地区则要走内涵和集约发展之路。西部地区的乡镇企业要加大发展力度，充分利用资源优势，大力引进国内外资金，重点发展地方优势产业和特色经济。
——产业结构优化目标。第一产业乡镇企业要在稳定中提高，在设施农业、精品农业、生态农业、创汇农业、观光农业等特色农业领域有明显提高。第二产业乡镇企业要以内涵提高为主，重点发展资源节约型、环境友好型和技术密集型产业，大力发展农产品加工企业。第三产业乡镇企业要以发展为主，在继续巩固为居民生活服务的生活型服务业良好发展态势的同时，重点发展商贸、物流、金融和信息服务等生产型服务业。
——企业结构优化目标。要鼓励农民创业，大力发展农村个体私营经济和中小企业，不断增加农村非农就业劳动力的比重。要着力培育一批具有较强带动和辐射作用、在国内外市场上具有较强市场竞争力、拥有自主知识产权和著名品牌的大型骨干乡镇企业，逐步形成大、中、小型乡镇企业优势互补、龙头企业与专业化配套企业有机结合、和谐发展的企业结构。
三、技术进步目标
——技术发展目标。引导和扶持大型乡镇企业建立技术研发机构，中小型乡镇企业建立以科研院校为依托的研发合作机制。不断提高生产高新技术和先进适用技术产品的乡镇企业或自主创新型乡镇企业的比重。适应不同发展水平乡镇企业的需要，形成以高新技术为先导、先进适用技术为主体、一般适用技术和传统技术并存的多层次技术体系。骨干乡镇企业的技术水平力争基本达到或接近同期国内先进水平。鼓励乡镇企业积极采用国际先进标准进行生产经营，推行质量和环保体系认证。东部地区乡镇企业主要行业的物耗、能耗、环保和安全指标基本达到全国同行业平均水平，大中型乡镇企业达到国内先进水平，中西部地区大中型乡镇企业力争达到全国同行业平均水平。
——人员素质目标。通过实施乡镇企业“蓝色证书”培训工程、乡镇企业职业技能培训与鉴定体系建设项目，对乡镇企业职工开展岗前及在岗培训，提高乡镇企业从业人员的素质及职业技能。要不断提升乡镇企业专业技术人员和较高学历人员的比重，力争到2010年具有大专以上学历的职工达到6%左右，具有初级以上职称的专业技术人员达到10%以上，技工比例显著提高。
第三章 重点任务
第一节 支持乡镇企业参与社会主义新农村建设
一、支持乡镇企业发展农业生产
支持乡镇企业充分利用和开发农村资源，将农村资源优势转化为经济优势；支持和鼓励乡镇企业积极反哺农业，参与现代农业建设；引导乡镇企业发挥比较优势，大力发展特色优势产业，开发品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进“一村一品”发展；培育农村产业和产品品牌，优化农村产业结构；鼓励乡镇企业将发展非农产业与发展农业结合起来，不断提高农业综合生产能力；鼓励乡镇企业开展招商引资和对外投资，将国内外要素引进农村，改善农村的生产条件；引导乡镇企业与周边城市或城镇的企业紧密协作，延长农村的产业链。
二、支持乡镇企业富裕农民生活
积极制定和完善相关政策，引导乡镇企业发展劳动密集型产业、农村服务业、与大企业配套的产业，吸纳农村富余劳动力，增加农民收入；争取国家有关支持政策，对吸纳农村富余劳动力较多的乡镇企业给予税收和信贷等方面的优惠；引导乡镇企业提高从业人员的工资水平和福利待遇；支持乡镇企业发展农村公共事业，改善农民的教育文化、医疗卫生、体育保健等生活条件。
三、支持乡镇企业改善农村环境
支持和鼓励乡镇企业投资农村交通、通讯、供水、能源等基础设施建设；鼓励乡镇企业通过制定和完善厂区规划、改善厂区环境等方式带动所在地乡村面貌的改变；支持乡镇企业投资农民的住宅建设，改善农村的居住条件；支持乡镇企业加大环保投入，开展清洁生产，改善农村的生态环境；鼓励乡镇企业培育先进企业文化和发展企业民主，带动农村民主政治、先进文化与和谐社会建设。
第二节 扶持乡镇企业发展农产品加工业
一、扶持乡镇企业大力发展农产品加工
鼓励和扶持乡镇企业发展农产品加工业以及与之相配套的农产品储藏、保鲜、运销业，逐步形成适合不同区域特点的农产品生产和加工产业带。全面推进“农业产业化和农产品加工推进行动”,编制农产品加工优先扶持行业和产品目录，扶持一批农产品深精加工示范企业和农产品加工出口示范企业。制定和完善支持农产品加工业发展的政策，推动农产品精深加工增值税改革试点。积极协调银行对农产品加工业以动产抵押、仓单抵押和权益质押等方式申请贷款给予支持。
二、扶持乡镇企业提高农产品加工创新能力
建立农产品加工研发中心和工程技术中心，提高原始创新能力。鼓励和扶持农产品加工企业与科研院所、大专院校对接，组建技术创新机构，提高集成创新能力。结合实施优质粮食产业工程，组织粮食加工企业进行技术设备工艺的改造与创新，提高其精深加工和综合利用的能力。培植农产品加工示范企业，大力发展科技含量高、加工程度深、产业链条长、增值水平高、出口能力强、符合综合利用和循环经济要求的产品和产业。扶持农产品加工龙头企业开展创名牌活动，依托品牌开拓市场和提高竞争力。
三、扶持乡镇企业开展农业产业化经营
支持粮食主产区从事粮食加工的乡镇企业参照享受国家优质粮食产业工程的有关政策。鼓励和扶持乡镇企业争当农业产业化龙头企业，与农户结成利益共同体，构建市场牵龙头、龙头建基地、基地连中介、中介带农户的格局。支持农产品加工龙头企业为农户提供培训和营销等服务。扶持农产品加工龙头企业进行技术改造、建立研发机构和检测检验体系等。鼓励农产品加工企业与农用机械企业、农药企业、肥料企业、农村商业企业、农村运输企业等开展产业链协作经营。
第三节 促进乡镇企业协调发展
一、促进乡镇企业区域协调发展
要按照“推进西部大开发、促进中部崛起、振兴东北地区等老工业基地”等重大战略的要求，协调财政和金融部门在税收、转移支付和信贷等方面加大对中西部乡镇企业的扶持力度，促进中西部乡镇企业快速发展。继续实施乡镇企业“东西合作示范工程”，引导和鼓励东部地区企业采取投资设厂、参股入股、收购兼并、技术转让等形式，加大对中西部乡镇企业的帮扶力度。继续举办乡镇企业东西合作经贸洽谈活动，不断创新乡镇企业东西合作新思路，逐步建立东中西地区乡镇企业互相交流、互惠互利、协调发展的新机制。加强对东北地区等老工业基地乡镇企业的帮扶力度，鼓励乡镇企业参与振兴东北地区等老工业基地建设。加强对西部地区乡镇企业人才培养，不断提高西部地区乡镇企业人才素质。积极协调落实国家有关政策，加大对少数民族地区乡镇企业发展的扶持力度。
二、促进乡镇企业集群发展
鼓励中小型乡镇企业和农村个体私营企业发展，夯实乡镇企业集群发展的微观基础。支持并通过龙头企业或骨干企业的发展，带动零配件供应商、金融保险机构和销售商等配套企业的发展。支持并通过乡镇企业核心产业、重点产业的发展，带动能源产业、原材料产业和各种服务业等相关配套产业的发展。鼓励乡镇企业与国内外大企业开展多种形式的经济技术合作，建立稳定的供应、生产、销售、技术开发等协作关系。引导和鼓励乡镇企业从事专业化生产和特色经营，走“专、精、特、新”之路。加大产业集群和基础设施建设工作力度，重视和发挥行业协会的作用，为乡镇企业集群发展创造良好的环境和条件。
三、促进乡镇企业向园区聚集
积极推进乡镇企业园区建设规范化、标准化、集约化进程。积极支持区位优势明显、规模较大、基础设施配套、运行规范、发展前景较好的乡镇企业园区的发展。重点发展乡镇企业农产品加工园区、科技园区、生态园区。抓好乡镇企业园区的规划和基础设施建设，促进乡镇企业向园区集中，新办乡镇企业和现有乡镇企业的技改扩建项目原则上都要进入园区发展。
四、促进乡镇企业向小城镇聚集
将发展乡镇企业与推进城镇化紧密结合起来，重点发展区位优势明显、经济基础较好、发展前景广阔、辐射带动能力较强的小城镇。促进乡镇企业向小城镇和城市周边聚集。引导乡镇企业的总部或分支机构迁向城镇。对在小城镇投资兴办的乡镇企业，当地应在企业登记、税收、信贷、融资等方面给予政策支持。鼓励乡镇企业职工在小城镇落户，并依法维护其农村土地承包经营权益。
第四节 引导乡镇企业走可持续发展之路
一、引导乡镇企业节约资源
引导乡镇企业加快转变经济增长方式，走资源节约型的可持续发展道路。鼓励发展资源节约型乡镇企业，限制和淘汰资源消耗较多的乡镇企业，鼓励乡镇企业大力发展和应用节能降耗技术，发展循环经济，提高资源综合利用率。引导和督促乡镇企业严格遵守国家有关部门制定的土地使用标准、资源利用标准和能源消耗标准，减少乡镇企业资源和能源消耗和浪费。
二、引导乡镇企业保护环境
鼓励发展环境友好型乡镇企业，限制和淘汰环境污染重的乡镇企业。引导和督促乡镇企业严格遵守国家有关部门制定的排污、治污、清洁生产和职业卫生标准，加大环境污染治理力度，推广清洁生产，保障职工的身心健康。大力推进ISO14000环境保护标准的认证工作，从产品的设计开发、加工制造到报废处理的各个环节，都实行污染控制和预防。对乡镇企业新建项目要严格执行环境影响评价和“三同时”制度，保证投产项目符合国家规定的排放标准。鼓励乡镇企业聚集发展，实现资源和能源的集约利用、环境污染的集中治理。
三、引导乡镇企业提高产品质量
引导乡镇企业加快建立和完善产品质量监测管理制度，强化产品的国际化标准管理，广泛开展ISO9000质量标准体系咨询认证工作，加入国际质量认证体系。引导和督促乡镇企业依法获得从事生产经营活动所必须的产品质量资格和许可。按照“以质取胜”的原则，推进乡镇企业出口生产的国际化和标准化，提高产品质量，增加产品附加值。鼓励乡镇企业实施名牌战略，支持重点乡镇企业争创名牌产品。加强乡镇企业信用管理，不断提高乡镇企业信用水平，鼓励乡镇企业争创诚信守法乡镇企业。积极开展乡镇企业名特优新原产地域保护工作。
四、引导乡镇企业安全生产
全面落实《安全生产法》，引导乡镇企业依法获得从事生产经营活动所必须的安全生产方面的资格和许可。督促乡镇企业严格执行安全生产标准，健全企业安全生产各项规章制度，全面落实安全生产岗位责任制，对重点行业、重点企业、重点部门和关键岗位实行持证上岗制度，切实消除安全隐患，保障职工人身安全。
第五节 鼓励乡镇企业发展外向型经济
一、鼓励乡镇企业利用国外生产要素
鼓励乡镇企业充分利用国外的资金、技术和资源等生产要素。加强乡镇企业对外招商引资的指导，积极探索委托招商、组团招商、网上招商、以商招商等新的招商方式。鼓励外资企业特别是大财团和大公司在不影响国家安全和产业发展的前提下，以收购、控股、参股和委托经营等多种方式，投资和管理一些规模较大但经营不善的乡镇企业。鼓励外商投资中西部乡镇企业。采取多种激励措施，吸引国外的优秀人才到乡镇企业工作。
二、鼓励乡镇企业开拓国际市场
帮助企业加大国际市场开拓力度，积极开发适合国际市场的产品，不断提高国际市场占有率。鼓励乡镇企业与国内外其他企业建立合作关系。支持乡镇企业申办自营出口经营权，大力发展自营出口。帮助乡镇企业积极应对反倾销、国际知识产权保护和市场封锁，协助解决国际贸易纠纷。鼓励乡镇企业生产高附加值出口产品，努力降低生产成本，不断提高产品质量，增加品种，改进包装和售后服务。
三、鼓励乡镇企业开展跨国经营
引导和鼓励乡镇企业实施“走出去”战略，采取独资、合资和收购等多种方式，到境外兴办资源开发型和技术开发型企业。鼓励乡镇企业发展境外加工贸易，带动技术、设备和劳动力的输出。支持有条件的乡镇企业通过兼并、收购、联合等方式，发展成为主业突出、市场竞争力强的大公司大集团，开展跨国经营。鼓励乡镇企业对外承包工程，推动对外劳务合作。加强乡镇企业出口产品基地建设，不断优化出口产品结构。引导乡镇企业积极承接国际产业转移，参与国际产业链分工，不断提高国际竞争力。
第四章 保障措施
第一节 明确定位，理顺乡镇企业管理体制
一、明确乡镇企业定位
乡镇企业的内涵已从过去的以乡村集体企业为主转变为办在乡镇区域内、以农村劳动力创业和就业为主的企业，是乡镇区域内以农村劳动力为主体的企业的统称。其特点是所在区域是乡镇范围内，就业和创业主体是农村劳动力。要从乡镇区域和农村劳动力主体两个角度来理解和重新界定乡镇企业。乡镇企业不仅包括乡村两级集体企业，而且包括乡镇范围内其他所有以农村劳动力为主体的企业，如个体私营企业、股份制企业、股份合作制企业、合作制或合伙制企业等。
二、理顺乡镇企业管理体制
要按照《中华人民共和国乡镇企业法》的要求，处理好乡镇企业、中小企业和民营企业三方面管理机构的关系，明确履行乡镇企业管理职能的主体。进一步加强对乡镇企业规划、指导、管理、监督、协调和服务职能的建设。按照工作任务和机构职能，落实编制和人员，增强服务意识，创新服务手段，改进服务方式，切实承担起指导和服务乡镇企业的重任。建立健全各级乡镇企业协会或商会。改进和完善现行统计制度，加强统计信息体系建设，运用现代信息传输技术及时准确反映乡镇企业发展状况。
第二节 维护权益，优化乡镇企业政策环境
一、维护乡镇企业平等权益
按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的精神，放宽乡镇企业市场准入限制，允许乡镇企业进入法律法规未禁止的公用事业、社会事业、基础设施和金融服务业等行业和领域。任何单位和个人不得侵犯乡镇企业的合法财产，不得非法改变乡镇企业财产的权属关系。加大现有政策落实力度，维护乡镇企业平等权益，确立乡镇企业的市场主体地位。
二、减轻乡镇企业负担
全面贯彻国家减轻企业负担的各项政策法规，认真落实《乡镇企业负担监督管理办法》的各项规定，进一步清理现有行政机关和事业单位收费，坚决取消涉及乡镇企业的乱收费、乱罚款和乱摊派。进一步规范针对乡镇企业的检查、检测行为，完善乡镇企业治乱减负工作制度。充分发挥乡镇企业负担监督网络体系的作用，加大监督检查力度，切实减轻乡镇企业负担。
三、建立乡镇企业社会保障体系
加快推进乡镇企业社会保障体系建设。引导乡镇企业及其职工按照国家有关规定，参加养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险，缴纳社会保险费，建立住房公积金制度。根据乡镇企业量大面广、用工灵活、员工流动性大等特点，力求保障水平低标准、保障面高覆盖，保证低收入职工的基本生活。保障水平要随着乡镇企业整体效益的提高而逐步调整，各地要因地制宜推进与城市社会保障制度的逐步衔接。
四、维护乡镇企业职工合法权益
要依照《中华人民共和国劳动法》等法律法规，在平等协商的基础上与职工签订规范的劳动合同，依法按时足额支付职工工资，尊重和保障职工依照国家规定享有的休息休假权利。加强劳动保护和职业病防治，逐步改善劳动条件，保障职工的身心安全。保障职工依法参加和组建工会或职代会的权利。鼓励乡镇企业建立党组织。督促乡镇企业尊重和维护职工的各项合法权益。依法保护乡镇企业主的名誉、人身和财产等各项合法权益。
五、转变政府职能，改进对乡镇企业的监管
建立维护乡镇企业合法权益投诉中心。改进监管办法，公开监管制度，规范监管行为，提高监管水平。切实落实《中华人民共和国行政许可法》，凡不属于国家明文规定的审批事项，一律予以取消。对保留的审批事项，减少审批环节，规范审批程序，改革审批方式，提高审批质量和效率。
第三节 加强指导，建立健全乡镇企业社会服务体系
一、建立健全乡镇企业融资担保服务体系
要充分利用和发挥政府、银行、担保机构和企业的积极型，积极争取国家对乡镇企业担保、贷款、引资和股票上市等方面的支持。定期举办面向乡镇企业的银企协作活动。帮助指导具备条件的乡镇企业到国内外资本市场上市融资。鼓励乡镇企业以股权融资、项目融资等方式筹集资金。帮助落实乡镇企业出口退税政策，以出口信贷、出口信用保险对乡镇企业进行支持。加快建立乡镇企业信用证制度、评级发布制度和失信惩戒制度，推进建立乡镇企业信用档案试点工作，建立和完善乡镇企业信用档案数据库。
二、建立健全乡镇企业技术创新服务体系
建立以企业为主体、以大专院校、科研院所和技术中介服务机构为依托的乡镇企业技术创新体系。鼓励乡镇企业与大专院校和科研院所共建技术开发机构，建立乡镇企业与科研机构互动的长效机制。支持有条件的乡镇企业建立高新技术研发机构，鼓励其加大科技创新和新产品开发力度，努力提高自主创新能力。鼓励有条件的地区建立乡镇企业科技成果孵化和扩散示范基地。鼓励科研机构大力开发成本较低的中性技术和市场转化较快的适用技术，建立先进适用技术项目库。鼓励乡镇企业积极申报国家科技计划项目，积极争取“火炬计划”和“星火计划”项目对乡镇企业的支持。鼓励和支持乡镇企业专业技术人员申请发明专利和技术入股。进一步加强乡镇企业专业技术人员的职称评定工作。
三、建立健全乡镇企业教育培训服务体系
加快实施乡镇企业“蓝色证书”培训工程，大力推进乡镇企业职业技能培训与鉴定体系建设。建立健全各级乡镇企业培训机构，加强乡镇企业培训基地建设。对乡镇企业主要工种从业人员进行岗位培训或岗位技能轮训。充分利用大中专院校、职业中专和各种社会办学力量，采取联合办学等多种方式，培养乡镇企业所需各类高素质员工特别是高级技工。开展星火乡镇企业科技培训。引导和鼓励各种教育力量开展乡镇企业创业辅导和培训。
四、建立健全乡镇企业人才交流服务体系
建立健全乡镇企业人才交流服务体系，创造乡镇企业引进人才、交流人才、利用外脑的良好环境。依托乡镇企业信息网络，建立全国乡镇企业人才库，积极帮助乡镇企业选聘人才。拓宽乡镇企业选人用人的渠道和眼界，支持引进吸收海外人才。建立乡镇企业高素质人才和适用人才储备库。鼓励和支持外出务工人员回乡创办乡镇企业。
五、建立健全乡镇企业信息等中介服务体系
建立和完善多级联网的全国性乡镇企业信息服务网络，加快建立包括企业基本情况、项目、产品、培训、人才、政策法规、科技信息、统计数据等内容的数据库，发布有关信息。建立全国各级乡镇企业主管部门统计、科技、培训、质检、就业等方面的信息传递网络，建立乡镇企业信息统计直报与经济运行分析系统。努力办好中国乡镇企业信息网和中国国家农产品加工信息网。鼓励发展乡镇企业信息服务、市场开拓、人才培训、管理咨询和法律咨询等各类社会中介机构。建立健全乡镇企业对外经济技术合作项目库。
第四节 深化改革，为乡镇企业持续创新提供制度保障
一、促进乡镇企业建立健全现代企业制度
加快乡镇企业改革进程，引导和促进乡镇企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。进一步规范和完善股份合作制企业、农户联合企业、企业集团等的公司制改造，加快实现股权多元化。鼓励和支持个体私营企业和家族企业开展联合和合作，有条件的向股份制企业发展。乡镇企业的改制要兼顾企业与集体经济组织、投资者与创业者、经营者与职工的权益。
二、促进乡镇企业完善法人治理结构
引导和促进乡镇企业建立和完善企业法人治理结构。已进行公司制改造的乡镇企业，要按照《公司法》要求，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成责权分明、科学合理的法人治理结构。引导和促进乡镇企业优化股东结构、董事结构、监事结构和经理层人员结构。要使企业内部各利益主体之间责权利关系分明，形成规范的契约关系和相互制衡关系，对经营者的激励和约束要对称。适应国际公司治理结构演变的新趋势，乡镇企业要充分保障债权人和职工的权益。
三、促进乡镇企业完善经营机制
通过创造良好的政策环境和典型示范，促进乡镇企业深化企业内部各项改革，完善企业经营机制。建立健全与现代企业制度相适应的决策制度、人力资源管理制度、分配激励制度、财务会计制度和内部审计制度等，形成科学合理的决策机制、能进能出的用人机制、能上能下的干部管理机制、绩效挂钩的分配机制、奖惩分明的激励约束机制等。在人力资源管理制度上，鼓励乡镇企业根据自身实际，实行公开招聘制、任职资格制、聘任制、试用制、竞争上岗制、全员劳动合同制、管理职务和技术职称双轨制等各种有效的制度形式。在分配激励制度上，鼓励乡镇企业建立包括工资与奖金分配、股权和提成分配、福利和保障分配、机会和精神分配等较完整的分配激励系统。
四、深化乡镇企业集体资产管理体制改革
加快乡镇企业集体资产管理体制改革和改组的步伐，盘活存量资产，扩大增量资产。坚持政企分开原则，积极探索乡镇企业集体资产管理的有效形式，加快建立乡镇企业集体资产监督、管理和运营体系。通过资源开发、资本经营、合资参股、资产管理和社区服务等多种途径，实现乡镇企业集体资产保值增值。加大乡镇企业集体资产重组力度，鼓励和支持乡镇企业按照市场经济规律，以资本、技术、管理为纽带，通过跨地区、跨行业、跨所有制的联合、兼并、收购、控股等多种方式，实现生产要素的合理流动和重组，提高资产质量。加强对乡镇企业集体资产的监督和管理，加快推进厂务公开和民主管理，切实维护职工和农民的合法权益。
乡镇企业“十一五”发展规划是加快现代农业发展、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会进程中的重要规划。各级乡镇企业行政管理部门和广大乡镇企业要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，以科学发展观统领乡镇企业发展全局，解放思想，振奋精神，创新思路，锐意进取，努力实现“十一五”规划的各项目标，为加快现代农业发展、建设社会主义新农村和构建和谐社会作出更大的贡献！
——以个人信息权与隐私权的界分为中心
王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师
内容提要: 就整体而言,个人信息这一概念远远超出了隐私权的范畴,正因为隐私与个人信息之间存在的诸多差别,所以,在我国未来的民法典中,应当将个人信息权单独规定,而非附属于隐私权之下。即应以私权保护为中心,将个人信息权作为一种具体的人格权加以保护,并制定个人信息保护法。
一、个人信息立法模式的比较分析
各国立法对于个人信息的保护主要采取两种模式: 一是制定单独的个人信息保护法，可称为综合立法模式; 二是通过不同法律来保护个人信息，可称为分别立法模式。无论采取何种立法模式，都涉及到个人信息与隐私的关系，但从这些国家的现有立法来看，都未能彻底厘清这二者之间的关系。
(一) 欧洲法模式
欧洲法模式以制定统一的个人信息保护法为特征，因此又称为统一模式［1］。这种模式在大陆法系国家具有普遍性，目前已有 20 多个国家和地区制订了个人信息保护法，德国最为典型。德国联邦议会自1970 年起开始着手制定《联邦个人资料保护法草案》，最后于 1976 年通过并于 1977 年生效，该法的正式名称是《联邦数据保护法( Bundesdaten-schutzgesetz) 》，人们习惯将其称为《个人资料保护法》，该法第一次系统地、集中地保护个人信息，并彰显出其民事权利的属性。但在欧洲，即使制定了统一的个人信息保护指令，但对个人信息与隐私权仍然没有作出严格的区分。例如，欧盟 1995 年指令在确立个人信息保护的价值时，认为包括“基本权利”、“自由”以及“隐私”( fundamental rights andfreedoms，notably the right to privacy) 。由此可见，欧盟个人信息指令所保护的个人信息也包含对个人隐私权的保护。[2]
(二) 美国法模式
美国法模式以分散立法而不制定统一的个人信息保护法为特点，即在各个行业分别制定有关个人信息保护的法律规则、准则，而不制定统一的个人信息保护法律［1］79 －80。迄今为止，美国尚未制定统一的个人信息保护法，在对人信息的保护，主要是依靠市场和行业自律实现［3］。不过，在对于个人信息和隐私的关系方面，美国法采取了以隐私统一保护个人信息的模式。从美国相关法案的名称也可以体现出来。美国在 1974 年制定了《隐私法》，该法是针对联邦行政机构的行为而制定的，并着力于各类信息的收集、持有、使用和传输，该法以隐私权保护为基础，通过隐私权对个人信息加以保护［4］。在该法通过后，许多学者将隐私权解释为对个人信息的控制［5］，如按照 Daniel J． Solove 和 PaulM． Schwartz 看法，个人信息本质上是一种隐私，隐私就是我们对自己所有的信息的控制。法律将其作为一种隐私加以保护，可以界定其权利范围［6］。在这种模式下，个人信息被置于隐私的范畴而加以保护。这种立法与美国法上隐私权概念的开放性有关，即美国法采纳的是大隐私权的概念，其包括大陆法中的名誉权、肖像权、姓名权等具体人格权的内容［7］，承担了一般人格权的功能，因此，在隐私中包含个人信息也是逻辑上的必然。不过，在美国，对已经公开的个人信息扩大公开范围并不视为对隐私的侵犯［8］，因为其并没有公开新的内容，不符合第二次侵权法重述中对隐私保护范围的界定。
通过比较分析，不难看出，这两种立法模式各有利弊。欧洲的综合立法模式注重用统一的法律规则对个人信息进行保护，并且提出了非常明确的个人信息保护标准。但其并未从私权的角度对个人信息权的权利属性以及内容进行确认，此种模式过于强调国家公权力的作用，虽然在一定程度上也有助于强化对个人信息权利的保护，但有时也存在规则过于原则抽象、监督管理僵化等问题［9］。而美国的分别立法模式，则注重依靠市场调节和行业自治，这有利于信息的流通和利用，但是，因其欠缺统一的法律规则对个人信息进行保护，只是将个人信息的搜集、利用和加工等问题完全交由企业，由其与个人信息的权利人通过合同关系进行解决，这就可能造成不利于保护个人信息的结果。尤其是，鉴于个人和企业地位之间的地位不对等，最终反而会使得企业不当收集、使用和移转个人信息的行为合法化，从而使个人的权利难以获得全面充分的保护［9］164 －166。
比较两大法系的经验可以看出，关于个人信息权的基本属性和内容，尤其是其与隐私权的界分，仍然是未能从法律层面予以解决的一个难题。美国法完全是从实用主义出发，并未对个人信息和隐私权作严格界分。尤其是美国法本来就未建立人格权体系和统一的个人信息保护法，其对个人信息采取此种保护模式也是难以避免的。但在大陆法系国家，本来已构建了完整的人格权体系，并制定了统一的个人信息保护法，但由于在法律上未能解决好个人信息权与隐私权之间的严格界分问题，这就使得对个人信息的保护难以周全。例如，法国于1978 年通过的《计算机与自由法》明文规定，对个人信息的处理不得损及个人人格、身份以及私生活方面的权利，但个人信息与私生活保护之间究竟是何种关系，该法仍未予以明确［10］。又如，日本 2003 年通过的《个人信息保护法案》将个人信息资料视为个人隐私的一部分加以保护［11］。1980 年欧洲议会《个人资料保护公约》中也明确规定了对隐私的保护。可见，隐私与个人信息之间是什么关系，无论立法还是司法，均未予以厘清。
应当看到，在大陆法系的一些国家，已经意识到该问题，并逐渐开始在判例学说中对隐私与个人信息二者之间的关系进行界分。例如，德国最早承认个人信息权。《联邦数据保护法》第 1 条规定:“本法制定的目的是保护个人隐私权使其不因个人资料的处理而受到侵害。”[12]又如，德国联邦宪法法院将“Census decision 信息自决权”作为隐私权的内容［13］。这是否表明德国法中未严格区分个人信息与隐私，但在实践中，仍然是将这两者区别开来。个人信息权常常被称为“信息自决权”。该概念最初由德国学者 Wilhelm Steinmüller 和 Bernd Lutter-beck 在 1971 年提出，在 1983 年，法院的人口普查法案判决将个人信息权称为“资讯自决权( Informa-tionelle Selbstbestimmungsrecht) ”，在该判决之后，不少德国学者将资讯自决权归结为一般人格权的具体内容［14］［15］。所谓的信息自决权( das Recht auf in-formationelle Selbstbestimmung) ，在德国法的语境中是指“个人依照法律控制自己的个人信息并决定是否被收集和利用的权利。”［16］依据德国联邦宪法法院的观点，这一权利是所谓的“基本权利”，其产生的基础为一般人格权［17］。而隐私虽然也是一般人格权的具体内容之一，但它与个人信息仍然是存在区别的。
笔者认为，从比较法上来看，两大法系都没有解决好个人信息权与隐私权之间的严格界分，其主要原因在于: 随着互联网、数据库、云计算等高新技术的发展，个人信息的保护无疑成为现代社会所面临的新挑战，而法律还未对此挑战做好充足的应对，个人信息权与隐私权的界分不清晰也表明了这一点。正如美国总统行政办公室提交的一份关于《规划数字化未来》的报告所称: “如何收集、保存、维护、管理、分析、共享正在呈指数级增长的数据是我们必须面对的一个重要挑战。从网络摄像头、博客、天文望远镜到超级计算机的仿真，来自于不同渠道的数据以不同的形式如潮水一般向我们涌来。”［18］大量的信息中又包含许多个人私密信息，这是现代社会法律面临的新课题，需要今后随着社会生活和科技的进一步发展而总结和摸索立法经验，并予以不断完善。个人信息与隐私权在权利内容、权利边界等方面存在一定交叉，这也是难以严格区分二者的重要原因，但科学的立法应当能够全面保护公民的个人权利，因此，对个人信息权与隐私权进行很好的区分并在此基础上制定相应的保护规则，是两大法系所面临的共同的挑战。
二、个人信息权与隐私权的关联
个人信息是指与特定个人相关联的、反映个体特征的具有可识别性的符号系统，包括个人身份、工作、家庭、财产、健康等各方面的信息。从这个界定来看，它更多地涉及人格，故只要承认个人信息权是一种民事权利，那么，个人信息权应为一种人格权。而隐私权也是人格权，它们之间存在密切的关联性，从比较法上来看，各国之所以没有解决好二者的区分，主要原因在于两种权利在权利内容等方面存在一定的交叉。具体而言，个人信息权和隐私权在以下方面具有以下相似性:
第一，二者的权利主体都仅限于自然人，而不包括法人。从隐私权的权利功能来看，其主要是为了保护个人私人生活的安宁与私密性，因此，隐私权的主体应当限于自然人，法人不享有隐私权，法人所享有的商业秘密是作为财产权的内容加以保护的。同样，个人信息的权利主体限于自然人。[19]因为个人信息指自然人的姓名、性别、年龄、民族、婚姻、家庭、教育、职业、住址、健康、病历、个人经历、社会活动、个人信用等足以识别该人的信息。这些信息都具有可识别性，即能直接或间接指向某个特定的个人［20］。虽然在个人信息法律关系中，相关信息的实际控制者( controller) 可能是法人，但是其并非个人信息权的权利主体( information subject) 。法人的信息资料不具有人格属性，法人不宜对其享有具有人格权性质的个人信息权，侵害法人信息资料应当通过知识产权法或反不正当竞争法予以保护。
第二，二者都体现了个人对其私人生活的自主决定。无论是个人隐私还是个人信息，都是专属自然人享有的权利，而且都彰显了一种个人的人格尊严和个人自由。就隐私而言，其产生的价值基础就是人格尊严和人格自由发展的保护。例如，美国学者惠特曼(Whitman) 曾经认为，整个欧洲的隐私概念都是奠基于人格尊严之上的，隐私既是人格尊严的具体展开，也是以维护人格尊严为目的的［21］。隐私体现了对“个人自决”、“个性”和“个人人格”的尊重和保护［22］。而就个人信息而言，其之所以日益获得强化的保护，也与其体现了人格尊严和人格自由存在密切关系。个人信息常常被称为“信息自决权( informational self-determination right) ”，同样体现了对个人自决等人格利益的保护［23］。例如，在网上披露他人的裸照，不仅侵害了个人隐私，而且侵害了个人信息。从本质上讲，此种行为就损害了他人的人格尊严。以德国为例，个人信息权是一般人格权的一项重要内容［24］，学者大多认为，侵害个人信息实际上都侵害了个人的自由，因而需要法律的保护［25］。通过保护个人信息不受信息数据处理等技术的侵害，就可以发挥保护个人人格尊严和人格自由的效果［26］。我国台湾地区《个人资料保护法》第3 条规定了其保护目的和客体，该法立法目的即以“避免人格权受侵害”。从其所列举的各项个人信息来看，其实都是关涉人格利益的一些身份等方面的信息。
第三，二者在客体上具有交错性。隐私和个人信息的联系在于: 一方面，许多未公开的个人信息本身就属于隐私的范畴。事实上，很多个人信息都是人们不愿对外公布的私人信息，是个人不愿他人介入的私人空间，不论其是否具有经济价值，都体现了一种人格利益［27］。例如，非公开的个人家庭住址、银行账户等。对于与个人相关的信息而言，只要其存在于一定的载体之上，且被记录( record) 下来，并能直接或者间接指向该特定个人，就可以被称为个人信息［28］。在这些信息中，也有不少是个人不愿对外公开的私密信息，如个人的家庭住址、银行账户等，即使有些个人信息已经被政府或者商业机构收集，但并不意味着这些个人信息已经丧失其私密性。对于大多数信息享有者而言，其要求保护个人信息，都是为了防止隐私泄露，可以说是第一要义。另一方面，部分隐私权保护客体也属于个人信息的范畴。尤其应当看到，数字化技术的发展使得许多隐私同时具有个人信息的特征，如个人通讯隐私甚至谈话的隐私等，都可以通过技术的处理而被数字化，从而可能因具有身份识别的特征而被纳入个人信息的范畴。某些隐私虽然要基于公共利益而受到一定的限制，如个人的房产信息在一定范围内要进行查阅，但并不意味着这些信息不再属于个人信息，许多个人信息都属于个人隐私的范畴。
第四，二者在侵害后果上具有竞合性。所谓竞合性，是指行为人实施某一行为可能同时造成对多种权利的侵害，从而形成多种权利受侵害、产生责任竞合的现象。一方面，随意散播具有私密性特征的个人信息，可能也会同时涉及到对隐私的侵犯。例如，随意传播个人病历资料，既会造成对个人隐私权的侵犯，也会侵犯个人信息权。所以，侵害个人信息也往往有可能构成对隐私的侵害。另一方面，从侵害个人信息的表现形式来看，侵权人多数也采用披露个人信息方式，从而与隐私权的侵害非常类似。所以，在法律上并不能排除这两种权利的保护对象之间的交叉。或许正是基于这一原因，在我国司法实践中，法院经常采取隐私权的保护方法为个人信息的权利人提供救济。[29]
从今后的发展趋势来看，随着网络技术和高科技的进一步发展，个人信息和隐私之间的关联性也将进一步加深。一方面，现代科技发展对个人信息以及隐私的保护提出了新挑战。现代科技的发展使得很多信息都以数字化的形式得以呈现，并成之为信息财产。此种数字化的个人信息或隐私内容更易受到侵害。同时因为信息的传播方式更为便捷、传播速度更快、传播范围也更为广泛，一旦其被损害，侵害的波及面更加广泛，损害的后果也更为严重。这给个人信息和隐私的保护都提出了新的挑战。另一方面，物联网技术的发展也使得个人信息和隐私的保护受到新挑战。通过在物之中植入芯片等技术，可以获得物的所有人的个人活动信息。通过在个人活动的不同空间范围内的不同物上植入芯片，就可以获得个人在不同空间范围内活动的连贯信息。这些都会给个人信息和隐私的保护带来很大的威胁。
概括而言，个人信息与个人的私生活密切相关，同时也是个人事务的组成部分，只要不涉及到公共利益，个人信息的私密性应该被尊重和保护，而法律保护个人信息在很大程度上就是维护个人信息不被非法公开和披露等; 另一方面，个人信息和个人生活安宁有直接关联，私密的个人信息被非法公开可能会对个人生活安宁造成破坏［30］。在这种紧密的关联下，如何界分个人信息权和隐私权，反而显得更加必要。
三、个人信息权与隐私权的界分
尽管个人信息权和隐私权的关联相当紧密，但两者并非浑然一体，而是在性质、客体等方面存在较明确的界分，明确这一点，无论对人格权制度的完备，还是对个人信息的保护，均有相当重要的意义。
(一) 权利属性的界分
个人信息权和隐私权都是人格权，但两者的法律属性仍然存在区别，主要表现为:
第一，隐私权主要是一种精神性的人格权，虽然其可以被利用，但其财产价值并非十分突出，隐私主要体现的是人格利益，侵害隐私权也主要导致的是精神损害。而个人信息权在性质上属于一种集人格利益与财产利益于一体的综合性权利，并不完全是精神性的人格权，其既包括了精神价值，也包括了财产价值。对于一些名人的个人信息而言，甚至主要体现为财产价值。在市场经济社会，尤其是名人的信息，具有日益广泛的利用价值，从而使个人信息中的财产利益日益凸显。例如，权利人可以授权他人使用其姓名、肖像等，用于商业经营活动，以获取经济利益。个人信息不仅可以进行一次性利用，还可以进行多次利用，当然，个人在积极利用其个人信息的同时，法律应当设置一定的措施，以保护个人的基本人格尊严，在此就需要平衡市场经济与人格尊严的关系［31］。
第二，隐私权是一种消极的、防御性的权利，在该权利遭受侵害之前，个人无法积极主动地行使权利，而只能在遭受侵害的情况下请求他人排除妨害、赔偿损失等。虽然美国法对隐私权进行了宽泛的解释，导致其包含了对隐私的利用，并逐渐形成了公开权［32］，但其中真正可以商业化利用的内容实际上主要是个人信息。个人信息权是指个人对于自身信息资料的一种控制权，并不完全是一种消极地排除他人使用的权利。个人信息权是一种主动性的权利，权利人除了被动防御第三人的侵害之外，还可以对其进行积极利用。个人信息权作为一种积极的权利，在他人未经许可收集、利用其个人信息时，权利人有权请求行为人更改或者删除其个人信息，以排除他人的非法利用行为或者使个人信息恢复到正确的状态。正如有学者所指出的，“普通的隐私权主要是一种消极的、排他的权利，但是资讯自决权则赋予了权利人一种排他的、积极的、能动的控制权和利用权。”［33］
(二) 权利客体的界分
作为两种权利的客体，个人信息和隐私之间的界分主要表现为:
第一，隐私主要是一种私密性的信息或私人活动，如个人身体状况、家庭状况、婚姻状况等，凡是个人不愿意公开披露且不涉及公共利益的部分都可以成为个人隐私，而且，单个的私密信息或者私人活动并不直接指向自然人的主体身份。而个人信息注重的是身份识别性。此种意义上的身份识别应当作广义理解，即只要求此种信息与个人人格、个人身份有一定的联系，无论是直接指向个人，还是在信息组合之后指向个人，都可以认为其具有身份识别性。例如，一个人可能有多个手机号码、车牌号等，并不像肖像、姓名、身份证号码等具有唯一性，但此种信息与其他信息结合在一起，可以指向个人，从而与个人身份的识别具有一定的联系。从法律上看，凡是与个人身份有关联的信息，都可以看作是个人信息。在确定某种信息是否具有可识别性时，应当考虑一切可能被信息控制人或其他人合理利用以识别该人的方法。［34］不同的个人信息往往与自然人不同的身份特征关联在一起。某一信息必须能够指向特定的个人，才能被称作个人信息。正如在 Compare Reuber v． United States 案中，法院认为，个人信件应当属于个人信息的范畴，因为它很明确地标明了个人的姓名和地址［35］。
就个人信息而言，它可能与隐私发生部分重合。例如，某人在网上将他人的照片公开，既侵害了个人信息，也侵害了他人隐私，同时也涉及到对肖像权的侵害。但个人信息都是以信息的形式表现出来的，且其许多内容不一定具有私密性。例如，个人办公电话有可能经过本人的同意披露在黄页上，此种信息有可能和其他信息结合构成一个完整的个人信息，并成为个人信息权的客体，但此时已经和个人隐私权无关。可以说，凡是必须在一定范围内为社会特定人或者不特定人所周知的个人信息，都难以归入到隐私权的范畴［36］。在社会生活中，因为个人姓名信息、个人身份证信息、电话号码等信息的搜集和公开涉及到公共管理需要，其必须在一定范围内为社会特定人或者不特定人所周知，因此，显然难以将这些个人信息归入到隐私权的范畴［36］78。
受制于存在形态，隐私一旦被披露就不再是隐私，也就是说，披露他人隐私造成的损害后果常常具有不可逆性。尤其是在网络环境下，一旦在互联网上披露了他人的隐私，就无法再通过“恢复原状”等方式予以救济，其私密性也无法予以恢复。所以，即便一些特殊的隐私能够被利用( 如某人向报刊披露自己的隐私故事并从中获取利益) ，则该隐私一旦公开，就难以进行重复利用。而个人信息可以被反复利用( 如个人的身份证号码可以做无数次的使用) ，对个人信息的侵害，所造成的损害通常具有可恢复性。例如，对个人信息的不当收集、存储、利用等行为，权利人有权请求行为人排除相关妨害，以恢复个人信息权的圆满状态。
第二，隐私不限于信息的形态，它还可以以个人活动、个人私生活等方式体现，且并不需要记载下来。而个人信息必须以固定化的信息方式表现出来，因此，个人信息通常需要记载下来，或者以数字化的形式表现出来［37］。也就是说，个人信息概念侧重于“识别”，即通过个人信息将个人“识别出来”。例如，就个人谈话内容而言，如果没有以一定的方式予以记载，则不属于个人信息，而仅属于个人隐私。但随着科学技术的发展，可以通过数字化的方式对个人谈话进行处理，从中推测出个人的交友特点、生活习惯、个人偏好等信息，其就转化为个人信息。
第三，相较于个人隐私，个人信息与国家安全的联系更为密切。个人信息虽然具有私人性，但其常常以集合的形式表现出来，形成了所谓的“大数据”。如果某个数据中涉及到成千上万人的个人信息(如国民的基因信息) ，且关系到许多人的敏感信息，这本身就可能属于国家安全的范围。一旦考虑到公共利益，就需要对个人信息的搜集、利用、储存、传送、加工等进行一定的限制和规范。为了维护国家安全，国家机关能够对公民个人信息进行必要的收集、储存等，所以据学者考证，近几年来至少有26 个国家的法律修正案放宽了公权力机关从事检查、监视以及使用个人信息等行为的限制条件。［38］但个人隐私一般具有个体性，除了部分特殊主体如国家公职人员外，个人隐私权一般与国家安全没有直接关联。
(三) 权利内容的界分
隐私权的内容主要包括维护个人的私生活安宁、个人私密不被公开、个人私生活自主决定等。隐私权特别注重“隐”，其含义包括两方面的内容:一方面，其是指独处的生活状态或私人事务; 另一方面，它是指私生活秘密不受他人的非法披露。与此相应，对隐私权的侵害主要是非法的披露和骚扰。
而个人信息权主要是指对个人信息的支配和自主决定。个人信息权的内容包括个人对信息被收集、利用等的知情权，以及自己利用或者授权他人利用的决定权等内容。即便对于可以公开且必须公开的个人信息，个人应当也有一定的控制权。例如，权利人有权知晓在多大程度上公开、向谁公开该信息以及他人会基于何种目的利用信息等等。正是从这个意义上说，大陆法系学者将个人信息权称为“信息自决权”［39］。即使一些个人信息与隐私之间存在交叉，但隐私权制度的重心在于防范个人秘密不被非法披露，而并不在于保护这种秘密的控制与利用，这显然并不属于个人信息自决的问题。与此相应，对个人信息权的侵害主要体现为未经许可而收集和利用个人信息。侵害个人信息，主要表现为非法搜集、非法利用、非法存储、非法加工或非法倒卖个人信息等行为形态。其中，大量侵害个人信息的行为都表现为非法篡改、加工个人信息的行为。
(四) 保护方式的界分
界分个人信息权和隐私权的重要目的之一在于区分不同的保护方式，换言之，在不同的权利遭受侵害时，为权利人提供不同的救济和保护方式。具体而言，两者的保护方式存在如下区别:
第一，对个人信息的保护应注重预防，而隐私的保护则应注重事后救济。因为个人信息不仅仅关系到个人利益，还有可能涉及到公共利益、公共安全，而隐私则更多地是涉及个人，并不涉及公共利益或公共安全。正是因为这一原因，对个人信息的保护可能超越私权的保护而涉及公共利益。因此，我国的网络信息安全法应重点规定个人信息而不是隐私。对于个人信息权的保护，应采取注重预防的方式，主要原因还在于应在法律上实现信息主体和信息控制者之间的地位平衡，从而赋予信息主体以知情权和控制权。而对隐私权的保护则并未赋予权利主体类似的权利，因而其更注重事后救济。
第二，在侵害隐私权的情况下，主要采用精神损害赔偿的方式加以救济。而对个人信息的保护，除采用精神损害赔偿的方式外，也可以采用财产救济的方法。由于个人信息可以进行商业化利用，因此，在侵害个人信息的情况下，也有可能造成权利人财产利益的损失，因而有必要采取财产损害赔偿的方法对受害人进行救济。有时，即便受害人难以证明自己所遭受的损失，也可以根据“所获利益视为损失”的规则，通过证明行为人所获得的利益，对受害人所遭受的损害进行推定，从而确定损害赔偿的数额。
第三，隐私权保护主要采用法律保护的方式，而个人信息的保护方式则呈现多样性和综合性，尤其是可以通过行政手段对其加以保护。例如，对非法储存、利用他人个人信息的行为，政府有权进行制止，并采用行政处罚等方式。对于网上所发布的非法发布不良信息或危害公共安全的信息，政府有关部门有权予以删除。另外，在侵害个人信息的情况下，有可能构成大规模侵权。但对单个的受害人来说，损害又可能是轻微的。所以，它会形成一种集合性的、针对众多人的大规模损害。瓦格纳将此种行为称为“大规模的微型侵害”［40］，对于此种损坏，由于其侵害的微小性，单个的受害人往往势单力薄，也往往不愿意要求加害人承担责任。对于此种诉讼动力不足的情况，需要由国家公权力机关作为公共利益的代理人去追究侵害人的责任，保护公共利益。
当然，由于许多个人信息本身具有私密性，而许多隐私也是以个人信息的形式表现出来，所以，当某种行为侵害他人隐私权或个人信息权时，有可能导致同时侵害这两种权利，从而构成侵权的竞合，受害人可以选择对自身最为有利的方式加以主张。例如，随意散布个人病历资料，既侵犯了隐私权，也侵犯了个人信息权。但整体而言，个人信息这一概念远远超出了隐私信息的范围［41］。正是因为隐私与个人信息之间存在诸多区别，所以，在我国未来的民法典中，应当将个人信息权单独规定，而非附属于隐私权之下。
四、我国保护个人信息权的应然路径
博登海默指出: “法律的基本作用之一乃是使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达致某种合理程度的秩序，并颁布一些适用于某些应予限制的行动或行为的行为规则或行为标准。”［42］个人信息权与隐私权的界分，表明在法律上对它们进行分开保护，在理论上有充分的依据和可行性。更重要的是，在明晰个人信息权和隐私权界分的基础上，合理汲取我国的实践经验，设置有关个人信息保护的法律规则，对个人信息的收集、利用、存储、传送和加工等行为进行规范，从而形成个人信息保护和利用的良好秩序，既充分保护权利人自身的个人信息权利，也能有效发挥个人信息的价值。
农业部关于印发乡镇企业“十一五”发展规划的通知
农业部关于印发乡镇企业“十一五”发展规划的通知
农企发［2006］5号
各省、自治区、直辖市及计划单列市乡镇企业局，新疆生产建设兵团乡镇企业局：
为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》精神，结合乡镇企业发展实际，我部组织编制了《乡镇企业“十一五”发展规划》。现印发给你们，请结合当地实际，认真贯彻执行。
附件：《乡镇企业“十一五”发展规划》
农 业 部
二〇〇六年十一月十三日
目录
第一章 回顾与展望
第一节 “十五”乡镇企业发展的成就和经验.6
一、“十五”乡镇企业取得的成就.6
二、发展乡镇企业的基本经验.8
第二节 机遇和挑战.10
第二章 指导思想、基本原则和主要目标
第一节 指导思想.12
第二节 基本原则.12
一、坚持以人为本、统筹发展的原则.12
二、坚持市场主导、政府服务的原则.12
三、坚持分类指导、突出特色的原则.13
四、坚持公平竞争、扩大开放的原则.13
五、坚持节约资源、保护环境的原则.14
六、坚持发挥比较优势、提升竞争能力的原则.14
第三节 主要目标.14
一、总量发展目标.14
二、结构优化目标.15
三、技术进步目标.16
第三章 重点任务
第一节 支持乡镇企业参与社会主义新农村建设.17
一、支持乡镇企业发展农业生产.17
二、支持乡镇企业富裕农民生活.18
三、支持乡镇企业改善农村环境.18
第二节 扶持乡镇企业发展农产品加工业.19
一、扶持乡镇企业大力发展农产品加工.19
二、扶持乡镇企业提高农产品加工创新能力.19
三、扶持乡镇企业开展农业产业化经营.20
第三节 促进乡镇企业协调发展.21
一、促进乡镇企业区域协调发展.21
二、促进乡镇企业集群发展.21
三、促进乡镇企业向园区聚集.22
四、促进乡镇企业向小城镇聚集.22
第四节 引导乡镇企业走可持续发展之路.23
一、引导乡镇企业节约资源.23
二、引导乡镇企业保护环境.23
三、引导乡镇企业提高产品质量.24
四、引导乡镇企业安全生产.25
第五节 鼓励乡镇企业发展外向型经济.25
一、鼓励乡镇企业利用国外生产要素.25
二、鼓励乡镇企业开拓国际市场.26
三、鼓励乡镇企业开展跨国经营.26
第四章 保障措施
第一节 明确定位，理顺乡镇企业管理体制.27
一、明确乡镇企业定位.27
二、理顺乡镇企业管理体制.27
第二节 维护权益，优化乡镇企业政策环境.28
一、维护乡镇企业平等权益.28
二、减轻乡镇企业负担.28
三、建立乡镇企业社会保障体系.29
四、维护乡镇企业职工合法权益.29
五、转变政府职能，改进对乡镇企业的监管.30
第三节 加强指导，建立健全乡镇企业社会服务体系.30
一、建立健全乡镇企业融资担保服务体系.30
二、建立健全乡镇企业技术创新服务体系.31
三、建立健全乡镇企业教育培训服务体系.31
四、建立健全乡镇企业人才交流服务体系.32
五、建立健全乡镇企业信息中介服务体系.32
第四节 深化改革，为乡镇企业持续创新提供制度保障.33
一、促进乡镇企业建立健全现代企业制度.33
二、促进乡镇企业完善法人治理结构.33
三、促进乡镇企业完善经营机制.34
四、深化乡镇企业集体资产管理体制改革.34
乡镇企业“十一五”发展规划
《乡镇企业“十一五”发展规划》（以下简称“十一五”规划）是在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，以科学发展观为统领，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》以及乡镇企业发展实际编制的。“十一五”规划通过总结分析“十五”期间乡镇企业发展的成就、经验以及存在的问题，确立“十一五”期间乡镇企业发展的指导思想、基本原则和主要目标，明确重点任务和保障措施，是未来五年乡镇企业发展的指导性文件和行动纲领。“十一五”规划中的指标和措施是指导性的，在规划执行过程中将根据国内外形势和乡镇企业发展实际进行调整和完善。
第一章 回顾与展望
第一节“十五”乡镇企业发展的成就和经验
“十五”时期，在党中央、国务院一系列方针政策指引下，乡镇企业发展坚持以市场为导向，以服务“三农”为主线，以改革开放和科技进步为动力，积极推进体制机制创新和结构布局调整，取得了巨大成就和一些成功经验。
一、“十五”乡镇企业取得的成就
——经济总量持续增大。2005年乡镇企业增加值达到50534亿元，完成“十五”计划的108.2%，比2000年增长86.1%，年均增长13.3%，占国内生产总值的比重从2000年的26.8%上升到2005年的27.7%；其中工业增加值达到35661亿元，比2000年增长77.4%，“十五”期间年均增长12.15%，占全国工业增加值的比重从2000年的45.3%上升到2005年的46.8%。
——经济运行质量稳步提高。2005年乡镇企业实现营业收入215204亿元，“十五”年均增长12.62%；实现利润总额12519亿元，年均增长12.66%；上交税金5181亿元，年均增长15.62%；“十五”支出工资总额46205亿元，比“九五”增加0.49倍；2005年乡镇企业从业人员1.43亿人，比2000年增加1456万人，年均增加约291万人。乡镇企业从业人员占农村劳动力的比重继续攀升，由2000年的27%上升到2005年的28%。
——外贸出口增势强劲。2005年乡镇企业出口产品交货值达20662亿元，比2000年增长112.9%，年均增长18.64%。乡镇企业外贸出口总额占全国外贸出口总额的比重达33.6%。
——非公有制经济发展迅速。2005年个体企业1709万家，实现营业收入66179亿元，比2000年增加23559亿元，年均增长9.2%。2005年私营企业462万家，比2000年增加256万家，实现营业收入75061亿元，比2000年增加46730亿元，年均增长21.5%。
——农产品加工业长足发展。2005年规模以上乡镇企业中，农产品加工企业达68322个，比2000年增加1.2倍；从业人员1241万人，比2000年增加693万人；规模以上农产品加工业增加值占规模以上乡镇企业工业增加值的比重达31.3%。
——产业集群成效明显。“十五”时期，乡镇企业进一步向小城镇集中，块状经济发展迅速，产业集群成效明显。2005年，各类乡镇企业园区29575个，园区内企业数达136.8万个，创造的增加值、税金、出口交货值分别占全部乡镇企业的21.85%、25.86%、28.12%。
二、发展乡镇企业的基本经验
一是坚持以科学发展观统领乡镇企业发展大局。各级农业行政管理部门，包括乡镇企业行政管理部门牢固树立和全面落实科学发展观，坚持城乡统筹发展方略，全面落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针政策，创新发展思路，整合各种资源，优化区域布局，加快科技创新，引导乡镇企业提升素质、节能降耗，走可持续发展的路子。
二是坚持优化乡镇企业发展环境。各级党委和政府加大乡镇企业政策扶持力度，努力改善乡镇企业的发展环境。农业部加强乡镇企业行政执法工作，联合六部委制定了《乡镇企业负担监督管理办法》，积极开展乡镇企业治乱减负工作，坚决取消涉及乡镇企业的不合理收费、罚款和摊牌，切实减轻乡镇企业负担，不断优化乡镇企业发展环境。
三是坚持鼓励、支持和引导农村非公有制经济发展。全面落实国务院关于发展非公有制经济的一系列方针政策，积极鼓励、支持和引导发展农村非公有制经济。加快推动乡镇企业进行产权改革和管理创新，鼓励大型乡镇企业加快建立现代企业制度；鼓励中小企业通过拍卖、出售、转让等形式，转变为个体、私营、股份制和股份合作制等非公有制经济。
四是坚持推进乡镇企业转变经济增长方式。以市场为导向，不断深化乡镇企业结构调整和区域布局，促进乡镇企业产业优化升级，引导乡镇企业向小城镇集中发展，推进乡镇企业产业集聚，完善乡镇企业园区建设机制，大力发展乡镇企业生态经济园区。
五是坚持推进乡镇企业服务体系建设。逐步建立健全融资担保服务体系、信用评价服务体系、创业辅导服务体系、人才培训服务体系、管理诊断服务体系、政策法律咨询服务体系和信息网络服务体系等服务平台，不断转变服务理念，增强服务意识，提高服务能力和服务水平，推动乡镇企业服务体系健康稳定发展。
六是坚持推进农产品加工业发展。国务院办公厅出台了促进农产品加工业发展的政策性文件，中编办批复农业部成立农产品加工局，赋予了农业部农产品加工业职能。农业部制定了农产品加工业发展规划和行动计划，启动了农产品加工推进行动，确认了一批全国农产品加工业示范基地和示范企业，制定了一批农产品加工制品标准，为农产品加工业快速发展奠定了坚实的基础。
第二节 机遇和挑战
在经济全球化和区域经济一体化向纵深发展、我国开始进入新的经济增长阶段的大背景下，乡镇企业发展面临着一些难得的历史机遇，同时也面对着国内外严峻的挑战。
一是建设社会主义新农村为乡镇企业发展提供了新的机遇。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，给乡镇企业发展带来新的机遇，使乡镇企业发展的方向、目标和任务更加明确，乡镇企业发展的宏观环境进一步优化。
二是完善社会市场经济体制为乡镇企业发展提供了制度保障。党的十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为推进乡镇企业改革和调整、促进乡镇企业发展创造了良好的政策环境。市场配置资源的基础性作用进一步发挥，政府公共服务职能进一步强化，为乡镇企业发展提供了有利的体制环境。
三是我国经济发展的新阶段为乡镇企业发展提供了更为有利条件。目前，我国总体上到了“以工补农、以城带乡”的新阶段，居民消费结构持续升级，工业化、城镇化、市场化和国际化进程加快，为乡镇企业更好地发挥工业与农业、城市与农村的桥梁和纽带作用提供了更有利的条件。
四是国际产业转移为乡镇企业发展开辟了广阔空间。近年来，国际产业转移的速度不断加快，国际制造业和服务业向我国的转移速度明显加快。预计在“十一五”期间，国际制造业和服务业向我国转移的规模将继续扩大，方式将日趋多样化。将为乡镇企业积极承接国际产业转移开辟更加广阔的空间。
在抓住机遇的同时，我们也必须正视来自各方面的挑战。一是今后国家出台新的扶持乡镇企业发展的政策将面临更大压力，一些地方管理机构出现职能弱化和断层现象，国家扶持企业发展的政策在有的地方难以落实。乡镇企业在信贷、担保、上市融资、债券发行、土地使用等方面制约因素仍然较多。二是乡镇企业素质参差不齐。地区之间发展也很不平衡，大部分企业缺乏自主创新能力，产品科技含量低，缺乏市场竞争力。同时，随着WTO过渡期结束，对外经济贸易壁垒增加，国际市场竞争难度加大，这些都将对影响乡镇企业的快速健康发展。
第二章 指导思想、基本原则和主要目标
第一节 指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村和发展现代农业的总体要求，坚持以制度创新和技术创新为动力，以促进农民创业就业和增收为出发点，以优化结构为主线，以强化服务为保障，不断提高乡镇企业的整体素质和市场竞争力，全面推进乡镇企业改革和发展，为加快建设小康社会和推进我国现代化建设做出更大的贡献。
第二节 基本原则
一、坚持以人为本、统筹发展的原则
发展乡镇企业要坚持以农为本，依靠农民，充分调动农民的积极性和创造性。积极为拓宽农民就业渠道、增加农民收入、提高农民素质、改善农民生活条件、维护农民权益提供服务。按照建立全国统一市场的要求，规范和维护市场经济秩序，优化配置资源，统筹城乡和区域发展。
二、坚持市场主导、政府服务的原则
发展乡镇企业要遵循市场规律和经济规律。政府应通过制定和实施法律法规政策，为乡镇企业提供公共服务，为乡镇企业发展创造良好的制度环境和政策环境。乡镇企业发展什么样的产业、生产什么样的产品和采取哪一种经营方式，都应由其根据市场需求和国家产业政策自主决定。
三、坚持分类指导、突出特色的原则
发展乡镇企业要因地制宜，发挥优势，突出特色。各地要根据自身的资源禀赋特点和发展水平，自主确定主导产业和特色产品。在政策指导和规划安排上不搞“一刀切”。乡镇企业发展慢或刚起步的地区，要以发展为主，在发展中提高；乡镇企业发展已有较好基础的地区，要以提高为主，在提高中发展。
四、坚持公平竞争、扩大开放的原则
要全面落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等文件精神，取消对乡镇企业的各种歧视性政策，为乡镇企业发展创造公平竞争的制度环境和市场环境。对中西部等发展慢的地区，要采取一定的倾斜政策支持乡镇企业发展。对东部乡镇企业发展快的地区，要加快推进乡镇企业对内对外开放，不断优化组合国内国际资源，积极实施“走出去”战略，大力开拓国际市场。
五、坚持节约资源、保护环境的原则
大力发展循环经济，鼓励乡镇企业发展资源节约型企业，淘汰耗能高、浪费大的技术、工艺和设备，限制高能耗企业生产。鼓励乡镇企业建设环境友好型企业，加大污染治理投入，严格限制污染环境的企业发展。要引导乡镇企业聚集发展，统一建设治污、排污等基础设施，降低污染治理成本。
六、坚持发挥比较优势、提升竞争能力的原则
乡镇企业要充分发挥自身土地资源、自然资源和劳动力资源较丰富和机制较灵活等方面的比较优势，大力发展劳动密集型和资源密集型产业，加快发展农产品加工业，注重提升企业自主创新能力，积极发展有市场、成本低、附加值高的产业和产品，不断提高乡镇企业的市场竞争能力。
第三节 主要目标
“十一五”期间（从2006年到2010年），乡镇企业发展力争实现总量发展目标、结构优化目标和技术进步目标。
一、总量发展目标
——增加值。预计以年均9.6%左右的速度增长，2010年达到79800亿元左右。
——工业增加值。预计以年均10%左右的速度增长，2010年达到57500亿元左右。
——出口产品交货值。预计以年均11%左右的速度增长，2010年达到34800亿元左右。
——从业人员。预计以年均增加250万人以上的速度增长，2010年达到1.5亿人以上。
——实缴税金。预计以年均9.5%左右的速度增长，2010年达到8200亿元左右。
二、结构优化目标
——区域结构优化目标。东部地区的乡镇企业要以提高为主，在提高中发展，适应资源和环境约束加重的新形势，走内涵和集约发展之路，不断提高产品的技术含量和附加值。中部地区的乡镇企业要以发展为主，在发展中提高，资源丰富的地区可适当走外延扩张之路，资源短缺的地区则要走内涵和集约发展之路。西部地区的乡镇企业要加大发展力度，充分利用资源优势，大力引进国内外资金，重点发展地方优势产业和特色经济。
——产业结构优化目标。第一产业乡镇企业要在稳定中提高，在设施农业、精品农业、生态农业、创汇农业、观光农业等特色农业领域有明显提高。第二产业乡镇企业要以内涵提高为主，重点发展资源节约型、环境友好型和技术密集型产业，大力发展农产品加工企业。第三产业乡镇企业要以发展为主，在继续巩固为居民生活服务的生活型服务业良好发展态势的同时，重点发展商贸、物流、金融和信息服务等生产型服务业。
——企业结构优化目标。要鼓励农民创业，大力发展农村个体私营经济和中小企业，不断增加农村非农就业劳动力的比重。要着力培育一批具有较强带动和辐射作用、在国内外市场上具有较强市场竞争力、拥有自主知识产权和著名品牌的大型骨干乡镇企业，逐步形成大、中、小型乡镇企业优势互补、龙头企业与专业化配套企业有机结合、和谐发展的企业结构。
三、技术进步目标
——技术发展目标。引导和扶持大型乡镇企业建立技术研发机构，中小型乡镇企业建立以科研院校为依托的研发合作机制。不断提高生产高新技术和先进适用技术产品的乡镇企业或自主创新型乡镇企业的比重。适应不同发展水平乡镇企业的需要，形成以高新技术为先导、先进适用技术为主体、一般适用技术和传统技术并存的多层次技术体系。骨干乡镇企业的技术水平力争基本达到或接近同期国内先进水平。鼓励乡镇企业积极采用国际先进标准进行生产经营，推行质量和环保体系认证。东部地区乡镇企业主要行业的物耗、能耗、环保和安全指标基本达到全国同行业平均水平，大中型乡镇企业达到国内先进水平，中西部地区大中型乡镇企业力争达到全国同行业平均水平。
——人员素质目标。通过实施乡镇企业“蓝色证书”培训工程、乡镇企业职业技能培训与鉴定体系建设项目，对乡镇企业职工开展岗前及在岗培训，提高乡镇企业从业人员的素质及职业技能。要不断提升乡镇企业专业技术人员和较高学历人员的比重，力争到2010年具有大专以上学历的职工达到6%左右，具有初级以上职称的专业技术人员达到10%以上，技工比例显著提高。
第三章 重点任务
第一节 支持乡镇企业参与社会主义新农村建设
一、支持乡镇企业发展农业生产
支持乡镇企业充分利用和开发农村资源，将农村资源优势转化为经济优势；支持和鼓励乡镇企业积极反哺农业，参与现代农业建设；引导乡镇企业发挥比较优势，大力发展特色优势产业，开发品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进“一村一品”发展；培育农村产业和产品品牌，优化农村产业结构；鼓励乡镇企业将发展非农产业与发展农业结合起来，不断提高农业综合生产能力；鼓励乡镇企业开展招商引资和对外投资，将国内外要素引进农村，改善农村的生产条件；引导乡镇企业与周边城市或城镇的企业紧密协作，延长农村的产业链。
二、支持乡镇企业富裕农民生活
积极制定和完善相关政策，引导乡镇企业发展劳动密集型产业、农村服务业、与大企业配套的产业，吸纳农村富余劳动力，增加农民收入；争取国家有关支持政策，对吸纳农村富余劳动力较多的乡镇企业给予税收和信贷等方面的优惠；引导乡镇企业提高从业人员的工资水平和福利待遇；支持乡镇企业发展农村公共事业，改善农民的教育文化、医疗卫生、体育保健等生活条件。
三、支持乡镇企业改善农村环境
支持和鼓励乡镇企业投资农村交通、通讯、供水、能源等基础设施建设；鼓励乡镇企业通过制定和完善厂区规划、改善厂区环境等方式带动所在地乡村面貌的改变；支持乡镇企业投资农民的住宅建设，改善农村的居住条件；支持乡镇企业加大环保投入，开展清洁生产，改善农村的生态环境；鼓励乡镇企业培育先进企业文化和发展企业民主，带动农村民主政治、先进文化与和谐社会建设。
第二节 扶持乡镇企业发展农产品加工业
一、扶持乡镇企业大力发展农产品加工
鼓励和扶持乡镇企业发展农产品加工业以及与之相配套的农产品储藏、保鲜、运销业，逐步形成适合不同区域特点的农产品生产和加工产业带。全面推进“农业产业化和农产品加工推进行动”,编制农产品加工优先扶持行业和产品目录，扶持一批农产品深精加工示范企业和农产品加工出口示范企业。制定和完善支持农产品加工业发展的政策，推动农产品精深加工增值税改革试点。积极协调银行对农产品加工业以动产抵押、仓单抵押和权益质押等方式申请贷款给予支持。
二、扶持乡镇企业提高农产品加工创新能力
建立农产品加工研发中心和工程技术中心，提高原始创新能力。鼓励和扶持农产品加工企业与科研院所、大专院校对接，组建技术创新机构，提高集成创新能力。结合实施优质粮食产业工程，组织粮食加工企业进行技术设备工艺的改造与创新，提高其精深加工和综合利用的能力。培植农产品加工示范企业，大力发展科技含量高、加工程度深、产业链条长、增值水平高、出口能力强、符合综合利用和循环经济要求的产品和产业。扶持农产品加工龙头企业开展创名牌活动，依托品牌开拓市场和提高竞争力。
三、扶持乡镇企业开展农业产业化经营
支持粮食主产区从事粮食加工的乡镇企业参照享受国家优质粮食产业工程的有关政策。鼓励和扶持乡镇企业争当农业产业化龙头企业，与农户结成利益共同体，构建市场牵龙头、龙头建基地、基地连中介、中介带农户的格局。支持农产品加工龙头企业为农户提供培训和营销等服务。扶持农产品加工龙头企业进行技术改造、建立研发机构和检测检验体系等。鼓励农产品加工企业与农用机械企业、农药企业、肥料企业、农村商业企业、农村运输企业等开展产业链协作经营。
第三节 促进乡镇企业协调发展
一、促进乡镇企业区域协调发展
要按照“推进西部大开发、促进中部崛起、振兴东北地区等老工业基地”等重大战略的要求，协调财政和金融部门在税收、转移支付和信贷等方面加大对中西部乡镇企业的扶持力度，促进中西部乡镇企业快速发展。继续实施乡镇企业“东西合作示范工程”，引导和鼓励东部地区企业采取投资设厂、参股入股、收购兼并、技术转让等形式，加大对中西部乡镇企业的帮扶力度。继续举办乡镇企业东西合作经贸洽谈活动，不断创新乡镇企业东西合作新思路，逐步建立东中西地区乡镇企业互相交流、互惠互利、协调发展的新机制。加强对东北地区等老工业基地乡镇企业的帮扶力度，鼓励乡镇企业参与振兴东北地区等老工业基地建设。加强对西部地区乡镇企业人才培养，不断提高西部地区乡镇企业人才素质。积极协调落实国家有关政策，加大对少数民族地区乡镇企业发展的扶持力度。
二、促进乡镇企业集群发展
鼓励中小型乡镇企业和农村个体私营企业发展，夯实乡镇企业集群发展的微观基础。支持并通过龙头企业或骨干企业的发展，带动零配件供应商、金融保险机构和销售商等配套企业的发展。支持并通过乡镇企业核心产业、重点产业的发展，带动能源产业、原材料产业和各种服务业等相关配套产业的发展。鼓励乡镇企业与国内外大企业开展多种形式的经济技术合作，建立稳定的供应、生产、销售、技术开发等协作关系。引导和鼓励乡镇企业从事专业化生产和特色经营，走“专、精、特、新”之路。加大产业集群和基础设施建设工作力度，重视和发挥行业协会的作用，为乡镇企业集群发展创造良好的环境和条件。
三、促进乡镇企业向园区聚集
积极推进乡镇企业园区建设规范化、标准化、集约化进程。积极支持区位优势明显、规模较大、基础设施配套、运行规范、发展前景较好的乡镇企业园区的发展。重点发展乡镇企业农产品加工园区、科技园区、生态园区。抓好乡镇企业园区的规划和基础设施建设，促进乡镇企业向园区集中，新办乡镇企业和现有乡镇企业的技改扩建项目原则上都要进入园区发展。
四、促进乡镇企业向小城镇聚集
将发展乡镇企业与推进城镇化紧密结合起来，重点发展区位优势明显、经济基础较好、发展前景广阔、辐射带动能力较强的小城镇。促进乡镇企业向小城镇和城市周边聚集。引导乡镇企业的总部或分支机构迁向城镇。对在小城镇投资兴办的乡镇企业，当地应在企业登记、税收、信贷、融资等方面给予政策支持。鼓励乡镇企业职工在小城镇落户，并依法维护其农村土地承包经营权益。
第四节 引导乡镇企业走可持续发展之路
一、引导乡镇企业节约资源
引导乡镇企业加快转变经济增长方式，走资源节约型的可持续发展道路。鼓励发展资源节约型乡镇企业，限制和淘汰资源消耗较多的乡镇企业，鼓励乡镇企业大力发展和应用节能降耗技术，发展循环经济，提高资源综合利用率。引导和督促乡镇企业严格遵守国家有关部门制定的土地使用标准、资源利用标准和能源消耗标准，减少乡镇企业资源和能源消耗和浪费。
二、引导乡镇企业保护环境
鼓励发展环境友好型乡镇企业，限制和淘汰环境污染重的乡镇企业。引导和督促乡镇企业严格遵守国家有关部门制定的排污、治污、清洁生产和职业卫生标准，加大环境污染治理力度，推广清洁生产，保障职工的身心健康。大力推进ISO14000环境保护标准的认证工作，从产品的设计开发、加工制造到报废处理的各个环节，都实行污染控制和预防。对乡镇企业新建项目要严格执行环境影响评价和“三同时”制度，保证投产项目符合国家规定的排放标准。鼓励乡镇企业聚集发展，实现资源和能源的集约利用、环境污染的集中治理。
三、引导乡镇企业提高产品质量
引导乡镇企业加快建立和完善产品质量监测管理制度，强化产品的国际化标准管理，广泛开展ISO9000质量标准体系咨询认证工作，加入国际质量认证体系。引导和督促乡镇企业依法获得从事生产经营活动所必须的产品质量资格和许可。按照“以质取胜”的原则，推进乡镇企业出口生产的国际化和标准化，提高产品质量，增加产品附加值。鼓励乡镇企业实施名牌战略，支持重点乡镇企业争创名牌产品。加强乡镇企业信用管理，不断提高乡镇企业信用水平，鼓励乡镇企业争创诚信守法乡镇企业。积极开展乡镇企业名特优新原产地域保护工作。
四、引导乡镇企业安全生产
全面落实《安全生产法》，引导乡镇企业依法获得从事生产经营活动所必须的安全生产方面的资格和许可。督促乡镇企业严格执行安全生产标准，健全企业安全生产各项规章制度，全面落实安全生产岗位责任制，对重点行业、重点企业、重点部门和关键岗位实行持证上岗制度，切实消除安全隐患，保障职工人身安全。
第五节 鼓励乡镇企业发展外向型经济
一、鼓励乡镇企业利用国外生产要素
鼓励乡镇企业充分利用国外的资金、技术和资源等生产要素。加强乡镇企业对外招商引资的指导，积极探索委托招商、组团招商、网上招商、以商招商等新的招商方式。鼓励外资企业特别是大财团和大公司在不影响国家安全和产业发展的前提下，以收购、控股、参股和委托经营等多种方式，投资和管理一些规模较大但经营不善的乡镇企业。鼓励外商投资中西部乡镇企业。采取多种激励措施，吸引国外的优秀人才到乡镇企业工作。
二、鼓励乡镇企业开拓国际市场
帮助企业加大国际市场开拓力度，积极开发适合国际市场的产品，不断提高国际市场占有率。鼓励乡镇企业与国内外其他企业建立合作关系。支持乡镇企业申办自营出口经营权，大力发展自营出口。帮助乡镇企业积极应对反倾销、国际知识产权保护和市场封锁，协助解决国际贸易纠纷。鼓励乡镇企业生产高附加值出口产品，努力降低生产成本，不断提高产品质量，增加品种，改进包装和售后服务。
三、鼓励乡镇企业开展跨国经营
引导和鼓励乡镇企业实施“走出去”战略，采取独资、合资和收购等多种方式，到境外兴办资源开发型和技术开发型企业。鼓励乡镇企业发展境外加工贸易，带动技术、设备和劳动力的输出。支持有条件的乡镇企业通过兼并、收购、联合等方式，发展成为主业突出、市场竞争力强的大公司大集团，开展跨国经营。鼓励乡镇企业对外承包工程，推动对外劳务合作。加强乡镇企业出口产品基地建设，不断优化出口产品结构。引导乡镇企业积极承接国际产业转移，参与国际产业链分工，不断提高国际竞争力。
第四章 保障措施
第一节 明确定位，理顺乡镇企业管理体制
一、明确乡镇企业定位
乡镇企业的内涵已从过去的以乡村集体企业为主转变为办在乡镇区域内、以农村劳动力创业和就业为主的企业，是乡镇区域内以农村劳动力为主体的企业的统称。其特点是所在区域是乡镇范围内，就业和创业主体是农村劳动力。要从乡镇区域和农村劳动力主体两个角度来理解和重新界定乡镇企业。乡镇企业不仅包括乡村两级集体企业，而且包括乡镇范围内其他所有以农村劳动力为主体的企业，如个体私营企业、股份制企业、股份合作制企业、合作制或合伙制企业等。
二、理顺乡镇企业管理体制
要按照《中华人民共和国乡镇企业法》的要求，处理好乡镇企业、中小企业和民营企业三方面管理机构的关系，明确履行乡镇企业管理职能的主体。进一步加强对乡镇企业规划、指导、管理、监督、协调和服务职能的建设。按照工作任务和机构职能，落实编制和人员，增强服务意识，创新服务手段，改进服务方式，切实承担起指导和服务乡镇企业的重任。建立健全各级乡镇企业协会或商会。改进和完善现行统计制度，加强统计信息体系建设，运用现代信息传输技术及时准确反映乡镇企业发展状况。
第二节 维护权益，优化乡镇企业政策环境
一、维护乡镇企业平等权益
按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的精神，放宽乡镇企业市场准入限制，允许乡镇企业进入法律法规未禁止的公用事业、社会事业、基础设施和金融服务业等行业和领域。任何单位和个人不得侵犯乡镇企业的合法财产，不得非法改变乡镇企业财产的权属关系。加大现有政策落实力度，维护乡镇企业平等权益，确立乡镇企业的市场主体地位。
二、减轻乡镇企业负担
全面贯彻国家减轻企业负担的各项政策法规，认真落实《乡镇企业负担监督管理办法》的各项规定，进一步清理现有行政机关和事业单位收费，坚决取消涉及乡镇企业的乱收费、乱罚款和乱摊派。进一步规范针对乡镇企业的检查、检测行为，完善乡镇企业治乱减负工作制度。充分发挥乡镇企业负担监督网络体系的作用，加大监督检查力度，切实减轻乡镇企业负担。
三、建立乡镇企业社会保障体系
加快推进乡镇企业社会保障体系建设。引导乡镇企业及其职工按照国家有关规定，参加养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险，缴纳社会保险费，建立住房公积金制度。根据乡镇企业量大面广、用工灵活、员工流动性大等特点，力求保障水平低标准、保障面高覆盖，保证低收入职工的基本生活。保障水平要随着乡镇企业整体效益的提高而逐步调整，各地要因地制宜推进与城市社会保障制度的逐步衔接。
四、维护乡镇企业职工合法权益
要依照《中华人民共和国劳动法》等法律法规，在平等协商的基础上与职工签订规范的劳动合同，依法按时足额支付职工工资，尊重和保障职工依照国家规定享有的休息休假权利。加强劳动保护和职业病防治，逐步改善劳动条件，保障职工的身心安全。保障职工依法参加和组建工会或职代会的权利。鼓励乡镇企业建立党组织。督促乡镇企业尊重和维护职工的各项合法权益。依法保护乡镇企业主的名誉、人身和财产等各项合法权益。
五、转变政府职能，改进对乡镇企业的监管
建立维护乡镇企业合法权益投诉中心。改进监管办法，公开监管制度，规范监管行为，提高监管水平。切实落实《中华人民共和国行政许可法》，凡不属于国家明文规定的审批事项，一律予以取消。对保留的审批事项，减少审批环节，规范审批程序，改革审批方式，提高审批质量和效率。
第三节 加强指导，建立健全乡镇企业社会服务体系
一、建立健全乡镇企业融资担保服务体系
要充分利用和发挥政府、银行、担保机构和企业的积极型，积极争取国家对乡镇企业担保、贷款、引资和股票上市等方面的支持。定期举办面向乡镇企业的银企协作活动。帮助指导具备条件的乡镇企业到国内外资本市场上市融资。鼓励乡镇企业以股权融资、项目融资等方式筹集资金。帮助落实乡镇企业出口退税政策，以出口信贷、出口信用保险对乡镇企业进行支持。加快建立乡镇企业信用证制度、评级发布制度和失信惩戒制度，推进建立乡镇企业信用档案试点工作，建立和完善乡镇企业信用档案数据库。
二、建立健全乡镇企业技术创新服务体系
建立以企业为主体、以大专院校、科研院所和技术中介服务机构为依托的乡镇企业技术创新体系。鼓励乡镇企业与大专院校和科研院所共建技术开发机构，建立乡镇企业与科研机构互动的长效机制。支持有条件的乡镇企业建立高新技术研发机构，鼓励其加大科技创新和新产品开发力度，努力提高自主创新能力。鼓励有条件的地区建立乡镇企业科技成果孵化和扩散示范基地。鼓励科研机构大力开发成本较低的中性技术和市场转化较快的适用技术，建立先进适用技术项目库。鼓励乡镇企业积极申报国家科技计划项目，积极争取“火炬计划”和“星火计划”项目对乡镇企业的支持。鼓励和支持乡镇企业专业技术人员申请发明专利和技术入股。进一步加强乡镇企业专业技术人员的职称评定工作。
三、建立健全乡镇企业教育培训服务体系
加快实施乡镇企业“蓝色证书”培训工程，大力推进乡镇企业职业技能培训与鉴定体系建设。建立健全各级乡镇企业培训机构，加强乡镇企业培训基地建设。对乡镇企业主要工种从业人员进行岗位培训或岗位技能轮训。充分利用大中专院校、职业中专和各种社会办学力量，采取联合办学等多种方式，培养乡镇企业所需各类高素质员工特别是高级技工。开展星火乡镇企业科技培训。引导和鼓励各种教育力量开展乡镇企业创业辅导和培训。
四、建立健全乡镇企业人才交流服务体系
建立健全乡镇企业人才交流服务体系，创造乡镇企业引进人才、交流人才、利用外脑的良好环境。依托乡镇企业信息网络，建立全国乡镇企业人才库，积极帮助乡镇企业选聘人才。拓宽乡镇企业选人用人的渠道和眼界，支持引进吸收海外人才。建立乡镇企业高素质人才和适用人才储备库。鼓励和支持外出务工人员回乡创办乡镇企业。
五、建立健全乡镇企业信息等中介服务体系
建立和完善多级联网的全国性乡镇企业信息服务网络，加快建立包括企业基本情况、项目、产品、培训、人才、政策法规、科技信息、统计数据等内容的数据库，发布有关信息。建立全国各级乡镇企业主管部门统计、科技、培训、质检、就业等方面的信息传递网络，建立乡镇企业信息统计直报与经济运行分析系统。努力办好中国乡镇企业信息网和中国国家农产品加工信息网。鼓励发展乡镇企业信息服务、市场开拓、人才培训、管理咨询和法律咨询等各类社会中介机构。建立健全乡镇企业对外经济技术合作项目库。
第四节 深化改革，为乡镇企业持续创新提供制度保障
一、促进乡镇企业建立健全现代企业制度
加快乡镇企业改革进程，引导和促进乡镇企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。进一步规范和完善股份合作制企业、农户联合企业、企业集团等的公司制改造，加快实现股权多元化。鼓励和支持个体私营企业和家族企业开展联合和合作，有条件的向股份制企业发展。乡镇企业的改制要兼顾企业与集体经济组织、投资者与创业者、经营者与职工的权益。
二、促进乡镇企业完善法人治理结构
引导和促进乡镇企业建立和完善企业法人治理结构。已进行公司制改造的乡镇企业，要按照《公司法》要求，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成责权分明、科学合理的法人治理结构。引导和促进乡镇企业优化股东结构、董事结构、监事结构和经理层人员结构。要使企业内部各利益主体之间责权利关系分明，形成规范的契约关系和相互制衡关系，对经营者的激励和约束要对称。适应国际公司治理结构演变的新趋势，乡镇企业要充分保障债权人和职工的权益。
三、促进乡镇企业完善经营机制
通过创造良好的政策环境和典型示范，促进乡镇企业深化企业内部各项改革，完善企业经营机制。建立健全与现代企业制度相适应的决策制度、人力资源管理制度、分配激励制度、财务会计制度和内部审计制度等，形成科学合理的决策机制、能进能出的用人机制、能上能下的干部管理机制、绩效挂钩的分配机制、奖惩分明的激励约束机制等。在人力资源管理制度上，鼓励乡镇企业根据自身实际，实行公开招聘制、任职资格制、聘任制、试用制、竞争上岗制、全员劳动合同制、管理职务和技术职称双轨制等各种有效的制度形式。在分配激励制度上，鼓励乡镇企业建立包括工资与奖金分配、股权和提成分配、福利和保障分配、机会和精神分配等较完整的分配激励系统。
四、深化乡镇企业集体资产管理体制改革
加快乡镇企业集体资产管理体制改革和改组的步伐，盘活存量资产，扩大增量资产。坚持政企分开原则，积极探索乡镇企业集体资产管理的有效形式，加快建立乡镇企业集体资产监督、管理和运营体系。通过资源开发、资本经营、合资参股、资产管理和社区服务等多种途径，实现乡镇企业集体资产保值增值。加大乡镇企业集体资产重组力度，鼓励和支持乡镇企业按照市场经济规律，以资本、技术、管理为纽带，通过跨地区、跨行业、跨所有制的联合、兼并、收购、控股等多种方式，实现生产要素的合理流动和重组，提高资产质量。加强对乡镇企业集体资产的监督和管理，加快推进厂务公开和民主管理，切实维护职工和农民的合法权益。
乡镇企业“十一五”发展规划是加快现代农业发展、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会进程中的重要规划。各级乡镇企业行政管理部门和广大乡镇企业要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，以科学发展观统领乡镇企业发展全局，解放思想，振奋精神，创新思路，锐意进取，努力实现“十一五”规划的各项目标，为加快现代农业发展、建设社会主义新农村和构建和谐社会作出更大的贡献！
