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黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
　（第１７号）


　　《哈尔滨市行政执法过错责任追究办法》已经１９９７年９月１１日市人民政府第１５２次常务会议通过，现予发布，自１９９７年１０月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　汪光焘
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年九月二十六日


　　　　　　　　　　哈尔滨市行政执法过错责任追究办法



　　第一条　为加强行政执法监督，促进依法行政，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国家公务员暂行条例》等法律、法规的规定，结合我市实际情况，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本市行政区域内下列行政执法机关及其工作人员的行政执法过错责任追究：
　　（一）区、县（市）、乡（镇）人民政府；
　　（二）市、区、县（市）人民政府工作部门；
　　（三）法律、法规授权和行政执法机关依法委托行使行政执法职能的组织。


　　第三条　行政执法过错责任追究，是指对行政执法机关及其工作人员因故意或者过失出现违法或者不当的具体行政行为，依照本办法的规定追究其行政责任的执法监督措施。


　　第四条　行政执法机关及其工作人员作出违法或者不当的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，应当承担责任。


　　第五条　公民、法人或者其他组织对行政执法机关作出的违法或者不当的具体行政行为，有权进行申诉或者举报。


　　第六条　行政执法机关应当建立行政执法过错责任追究制度，并纳入行政执法责任制，做为工作责任目标和岗位考核的重要内容。


　　第七条　本办法由市人民政府法制工作部门负责组织实施。
　　区、县（市）人民政府负责法制工作的部门和市、区、县（市）人民政府工作部门，负责行政执法过错责任追究的日常工作。


　　第八条　行政执法机关及其工作人员的行政执法过错责任，由下列机关负责追究：
　　（一）区、县（市）、乡（镇）人民政府的行政执法过错，由上一级人民政府负责追究；
　　（二）市、区、县（市）人民政府工作部门及其工作人员的行政执法过错，由同级人民政府负责追究；
　　（三）人民政府工作部门设立的分支机构及其工作人员的行政执法过错，由人民政府工作部门负责追究；
　　（四）法律、法规授权的组织及其工作人员的行政执法过错，由被授权组织的同级人民政府负责追究；
　　（五）受行政执法机关依法委托行使行政执法职责的组织及其工作人员的行政执法过错，由委托的行政执法机关负责追究；
　　（六）对行政执法机关内设机构及其工作人员的行政执法过错，由该行政执法机关负责追究。


　　第九条　下列行政执法过错，应当进行追究：
　　（一）实施行政处罚没有法律、法规、规章依据或者适用法律、法规、规章不当的；
　　（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；
　　（三）行政处罚依据的主要事实不清，证据不足的；
　　（四）进行行政处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的；
　　（五）违法实施检查或者执行措施，给当事人造成损害的；
　　（六）使用或者损毁扣押财物的；
　　（七）利用职务便利，索取或者收受他人财物，收缴罚款据为己有的；
　　（八）将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的；
　　（九）违反法律、法规规定征收财物、摊派费用或者自行收缴罚款的；
　　（十）玩忽职守，对应当制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；
　　（十一）违反法定程序的；
　　（十二）超越法定权限或者委托权限从事行政处罚的；
　　（十三）行政复议决定明显不当或者显失公正的；
　　（十四）其他应当追究的违法或者不当的具体行政行为。


　　第十条　负责行政执法过错责任追究的机关，可以通过下列形式发现行政执法过错：
　　（一）行政执法检查；
　　（二）重大行政处罚决定备案审查；
　　（三）调阅行政处罚、行政复议案卷；
　　（四）受理行政复议或者行政赔偿案件；
　　（五）查阅行政诉讼案卷；
　　（六）受理当事人申诉；
　　（七）受理群众投诉、举报；
　　（八）依法可以采取的其他方式。


　　第十一条　行政执法过错的责任人，按下列规定确定：
　　（一）行政执法人员作出的具体行政行为违法或者不当，行政执法人员为过错责任人；
　　（二）审核人改变行政执法人员提出的处理意见导致具体行政行为违法或者不当，审核人为过错责任人；
　　（三）批准人改变审核人或者行政执法人员提出的处理意见导致具体行政行为违法或者不当，批准人为过错责任人；
　　（四）行政执法人员作出的具体行政行为违法或者不当，审核人、批准人应当发现而未发现或者应当更正而未更正的，行政执法人员、审核人、批准人为过错共同责任人；
　　（五）审核人、批准人指使行政执法人员作出违法或者不当的具体行政行为，审核人或者批准人为过错责任人；
　　（六）经集体讨论作出的具体行政行为违法或者不当，因提出处理意见的人伪造事实、隐瞒真相造成的，提出处理意见的人为过错责任人，因主要负责人不依据法律、法规、规章和违法事实及证据造成的，主要负责人为过错责任人。


　　第十二条　行政执法过错责任，应当按下列规定予以追究：
　　（一）对情节轻微，损害、影响较小，尚未造成后果的过错，应当责令立即纠正，对责任人予以批评教育；
　　（二）对情节较重，损害、影响较大的过错，应当责令立即纠正，对责任人给予警告或者记过处分，并吊扣其行政执法证件６个月至１２个月；
　　（三）对情节严重，损害、影响重大的过错，应当责令立即纠正，对责任人给予记大过或者降级处分，并收回其行政执法证件；
　　（四）对故意违法、徇私枉法、严重失职造成的过错，应当责令立即纠正，对责任人给予降级、撤职直至开除处分，并缴销其行政执法证件。


　　第十三条　政府法制部门发现行政执法过错，应当及时审查，提出是否应当追究的意见，报经负责行政执法过错责任追究的机关批准后，向过错责任机关发出《行政执法过错追究通知书》，同时抄送有关机关。
　　过错责任机关应当在接到《行政执法过错追究通知书》之日起３０日内对过错责任人作出处理决定，并向发出《行政执法过错追究通知书》的机关回报处理结果。
　　《行政执法过错追究通知书》由市人民政府法制部门统一印制。
　　行政执法机关对行政执法过错责任人自行追究的，应当自作出处理决定之日起１０日内，将处理结果报上一级负责行政执法过错责任追究的机关备案。
　　过错责任机关逾期不作处理决定或者不报送备案的，由政府法制部门报经负责行政执法过错责任追究的机关批准，给予通报批评，并责成其处理和备案。


　　第十四条　过错责任人对行政机关行政处分不服的，可以向行政监察机关申诉。


　　第十五条　过错责任人在受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中受警告以外的行政处分的，不得晋升工资档次。
　　过错责任人受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。


　　第十六条　行政执法人员损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权的非职务行为，不属于本办法追究范围。


　　第十七条　对行政执法过错责任人给予行政处分的，按照国家公务员处分审批权限和程序执行；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。


　　第十八条　本办法具体应用中的问题，由市人民政府法制部门负责解释。


　　第十九条　本办法自１９９７年１０月１日起施行。


追究违法审判责任若干问题分析

周 志 刚


自80年代末、90年代初起，各地法院开始试行错案责任追究制度，以后逐步在全国法院推开。在党的十五大报告中，提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”1998年，最高人民法院在总结各级法院施行错案责任追究制度经验的基础上，制定下发了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法＜试行＞》（以下简称违法审判责任追究办法）和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》（以下简称审判纪律处分办法）。从实践中运行的情况看，对增强审判人员的严肃执法意识和业务素质，促进廉政建设，保障司法公正，起到了积极作用。但是，由于违法审判责任追究办法的某些规定比较原则和概括，不同的法院也还有认识不统一的地方，导致在执行中各行其是，影响了其效能的充分发挥。笔者在本文中试就追究违法审判责任的若干问题作些分析，求教于诸位同仁，并期望对正确理解和施行最高法院的违法审判责任追究办法有所裨益。
一、对二审改判后确认一审为错误裁判的是否应当追究责任？
在最高法院的违法审判责任追究办法中，规定了“监察部门应当从二审、审判监督中发现审判人员违法审判的线索”，结合该办法第十四条规定，追究责任的范围包括“故意违背事实和法律，作出错误裁判的。因过失导致裁判错误，造成严重后果的”，能够得出这样的结论：在一审、二审或是审判监督程序中，都可能出现错误裁判。对于二审改判后确认一审为错误裁判的，应当追究一审办案人员的违法审判责任。但在实践中，有的法院在追究违法审判责任时，只针对已经发生法律效力的案件，而不包括一审后上诉、抗诉的案件。部分审判人员甚至法院领导，思想上还存在这样一种认识，即：对于一审作出的裁判，如果出现了上诉、抗诉的情况，该裁判就没发生法律效力，没生效就无所谓对错，如果没有其他违反廉政纪律的行为，就不应该追究办案人员的责任。笔者认为这种观点是不对的。由一审法院作出的错误裁判，虽然基于上诉、抗诉而没有生效，但毕竟有损于法院公正司法的形象。设想一下，如果不对一审裁判错误的案件追究责任，那么将纵容一些法官随意乱判，枉法裁判者在钻空子后也可以轻易逃避追究，在一审程序中错误裁判的发生率将会大大增加。即使案件最后经二审改判了，但整个社会对法院一审裁判的正确性将普遍失去信任感，上诉、抗诉将成为家常便饭，当事人由于诉累增加将埋怨指责法院，二审法院也将不堪重负。故而，笔者认为追究违法审判责任的范围应当包括二审改判的案件，这有利于增强一审法官的责任心，促进一审案件质量的提高，而最终结果是上诉率、抗诉率以及二审改判率的降低，这无疑是有助于树立司法公正形象的。
需要说明的是，并非所有二审改判的案件均要追究责任。笔者认为，这里有两个原则应当把握：第一，什么属于错误裁判，虽然没有法律的明确界定，但依据审判实践经验的总结，一般是指：对依法应当受理的案件不予立案受理的，或者对依法不应当受理的案件予以立案受理的，或者违反法定管辖权受理案件的；刑事案件混淆罪与非罪界限的；由于定性错误或违反法定量刑幅度、法定情节导致处刑畸轻畸重的；民事、行政案件的主要事实失实，是非责任颠倒的；适用法律错误导致判处结果明显不当的；强迫当事人接受显失公正的调解协议，或者胁迫、诱使当事人撤诉的。一审案件因为有以上情形而被二审改判的，应当认定为是错误裁判。此外，对于因基本事实不清、证据不足或者严重违反诉讼程序而被发回重审的案件，一般也被视为错误裁判。不属于上述情形的二审改判，诸如刑事案件不改变刑事处罚而只是对罪名的变更、对被告人在法定量刑幅度内的改判；民事案件中由于法律规定不明确，基于自由裁量权而在有关金额上的变更（最典型的如对精神损害赔偿数额的改判），在当事人承担责任份额上的调整（如将三七开改成四六开或者二八开），这些不应当算错误裁判，也谈不上追究违法审判责任。第二，即使属于上述被认定为错误裁判的情形，也还有免除责任的例外。按照最高法院违法审判责任追究办法第二十二条的规定，有下列情形之一的，审判人员不承担责任：因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误的；因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的；因出现新的证据而改变裁判的；因国家法律的修订或者政策调整而改变裁判的；其他不应当承担责任的情形。同理，对于经审判监督程序改判的案件，在追究违法审判责任时也应当按照上述两个原则来处理。
二、因过失导致裁判错误的怎样追究责任？
因过失导致裁判错误的，主要表现为：审判人员主观臆断、盲目轻信或因对有关法律、法规不熟悉、认识分析能力不强等业务素质方面的原因，导致裁判错误，尽管主观上没有错判的故意，但客观上造成了错误裁判结果的发生。最高法院的违法审判责任追究办法规定：“因过失导致裁判错误，造成严重后果的”属于追究范围，审判纪律处分办法更是明确了“因过失导致裁判错误，造成严重后果的，给予警告至记大过处分”。很显然，如果对过失导致裁判错误的情形不予追究，则会出现这样的情况：在绝大多数情况下审判人员主观上的故意较难判断，大家纷纷以过失为借口，逃避责任追究。故而，对过失导致裁判错误的人员应当依法追究责任。但是，又不能对所有因过失导致裁判错误的情形均追究责任，因为即使是各方面素质都比较高的法官，也难以保证其作出的裁判百分之百地都正确。“人非圣贤，孰能无过”。对于法官在案件处理上的过失，在一定限度内应当予以豁免。因而，笔者认为最高法院两个办法中关于追究过失办理错案的责任限于“造成严重后果”的规定，是合理和恰当的。但是在实践中，存在的一个具体问题值得研究分析，这就是在违法审判责任追究办法中，有“因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误的”，“因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的”，审判人员不承担责任的规定。由于“认识上的偏差”是一个界限并不很确定的概念，绝大多数的错误裁判均可能以此作为“挡箭牌”来推卸责任，造成最后无人负责的局面。对此，笔者的思考和建议是：第一，由于上述“认识上的偏差”导致裁判错误的，应该属于“过失”的范畴，如果造成严重后果的，诸如导致刑事案件的被告人本来无罪而被判有罪或者本来有罪而被判无罪，民事、行政审判以及执行的错案导致当事人或者案外人遭受财产权、人身权的损害，甚至影响社会安定团结，引发群众集体上访、闹事等，则应当按照最高法院两个办法的规定追究责任，给予有关审判人员以警告至记大过的纪律处分。第二，如果没有造成严重后果，按照最高法院两个办法的规定，不追究违法审判责任，免予纪律处分。但对于有的错误裁判，比如，在刑事案件中超过法定量刑幅度的判处（畸轻或畸重），在民事案件中将甲方承担全部或明显主要责任判成乙方承担全部或明显主要责任（是非责任颠倒），因为原判事实不清、证据不足或程序违法而被发回重审的，如果均以“认识上的偏差”和未造成“严重后果”而免除审判人员的一切责任，则不利于审判人员从中汲取经验教训，以提高业务水平和审判质量，并且在加强监督、确保公正之声日盛的现实环境下，难免会遭至社会的非议。为此，可以制定诸如执法过错责任追究制度（有的又叫作案件差错责任追究制度），或者通过完善岗位目标责任制度，对于因过失导致裁判错误但未造成严重后果的情形，给予经济上的一定惩扣、取消当年评先（评优）和晋升资格、责令书面检查、通报批评等处罚，作为弥补违法审判责任追究制度不足的一个配套措施，不失为一个可行的办法。
三、对错误裁判经过怎样的程序来认定？
最高法院违法审判责任追究办法规定，“人民法院的判决、裁定、决定是否错误，应当由人民法院审判组织确认”。实践中，各级人民法院的一般做法都是由本院的审判委员会来确认判决、裁定、决定是否错误（即是否属于错案），这一点没有异议。问题在于，审判委员会只是进行“确认”的组织，它本身不可能去对每一起错案线索进行调查并提出是否属于错案的初步审查意见。哪么由谁来承担发现错案和进行初查的职责呢？根据违法审判责任办法的规定，“各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理”。笔者认为，如果不涉及对案件是否属于错案的认定，对其他的违法审判情形（主要是指违反廉政纪律或违反审判工作纪律的情形），可以由监察部门来承担收集线索、初步调查的职责。但是如果涉及是否属于错案的认定，由于要对所有二审改判和再审改判的案件进行重新审查，工作量不会小，加之专业性强，考虑到监察部门工作人员少、专业方面的知识和经验较之于审判业务庭薄弱的情况，由监察部门来认定裁判是否错误，要么力不从心，要么难以胜任。违法审判责任追究办法中还有这样一条规定：“人民法院各审判组织和审判人员应当配合监察部门的工作，及时将在审判工作中发现的违法审判线索通知监察部门，并提供有关材料”。据此，笔者认为，可以总结一些法院在推行案件质量评查和违法审判责任追究制度中的成功经验，由审判监督庭承担对二审改判和再审改判案件的定期评查工作，向审判委员会提出初步审查意见（包括是否属于错案以及造成错案的原因），由审判委员会定夺。对确认为错案的，由监察室依照最高法院两个办法审查有关审判人员是否具有违法审判的情形，提出追究责任的意见，虽然不够追究违法审判责任但根据案件具体情况应当追究一定责任的，按照执法过错责任追究制度（案件差错责任追究制度）或者岗位目标责任制度予以追究，对不应当追究任何责任的情形，向有关审判业务庭和审判人员发出总结经验、改进工作的书面意见。
笔者还建议，在确认错案过程中，作出认定和处理决定前，应当听取办案人员的申辩，而不是仅仅限于在作出错案认定和责任处理决定后可以提出异议（复议）。有的法院已经尝试在审判委员会讨论认定错案时，允许案件主审人和合议庭其他成员参加，听取他们陈述理由，表明意见，通过“听证会”的形式来确认是否属于错案，体现了公开、民主的原则。这一做法值得借鉴和推广。
四、出现错误裁判时院长、庭长如何承担责任？
最高法院违法审判责任追究办法第二十六条规定：“院长、庭长故意违反法律规定或者严重不负责任，对独任审判员或者合议庭的错误不按照法定程序纠正，导致违法裁判的，院长、庭长、独任审判员或者合议庭有关人员均应当承担相应责任。”审判纪律处分办法第八条规定：“审判人员在履行职务中出现错误造成严重后果，主管领导负有责任的，应当追究主管领导相应的责任。”对于上述规定，有的法院在执行中搞“普遍连带责任”，凡出现错案均要追究主管领导的责任，副庭长、庭长、分管副院长直至院长“一网打尽”。对未参与案件研究或者未审批案件法律文书的院、庭两级主管领导，因其下属的审判人员出错，也要体现一下责任，至少给予一定的经济惩扣。笔者对此并不赞成。对于最高法院两个办法相关规定的理解，我个人认为，院长、庭长等主管领导承担责任的范围，应当限于参加了案件的研究（实践中可能是以审判长身份参加合议庭，也可能不是合议庭成员但主持或参与了案件的研究，还可能是作为审判委员会的委员参加了对案件的研究），或者是对案件的有关法律文书（包括判决、裁定、决定以及采取财产保全、强制执行等措施的法律文书）进行了审批。不属于上述两种情形的，不应当以“管理失职”为由追究连带责任。在当前深化审判方式和审判组织的改革，强化合议庭职能，赋予独任审判员和审判长较大权限的情况下，依据“权力与责任相结合、权利与义务相伴随”的基本原则，更应坚持责任自负的原则，做到既不株连无辜，又不使确实负有责任的人员逃避追究。当然，究竟院长、庭长与合议庭、独任审判员之间的权力（权利）、职责如何划分，还有待于在总结实践经验的基础上通过制定相应的法律规范性文件来加以明确，期待最高法院能早日制订出相关的规定。


　　　　　　　
作者单位：四川省宜宾市珙县人民法院
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