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论未验收工程提前使用的责任划分
辽宁法大律师事务所 陈 敏

　
在房地产项目的开发建设过程中，工程的竣工验收是一项非常重要的环节，工程质量的好坏关系到国家资源和人民生命财产的安全，因此国家规定了严格的工程竣工验收程序。《建筑法》第61条、《合同法》第279条均规定，建设工程竣工后，发包方应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。由此可见，建设工程竣工后进行验收是承、发包双方的强制义务。如果工程未经验收就投入使用，不仅难于确认工程质量是否合格，且由此而产生的安全隐患及可能造成的经济损失将难以估计。
实践中，工程未经验收发包方就提前使用的情况时有发生，承、发包双方对此类工程质量问题应由谁承担一直争论不休，本文拟就工程建造双方主体对提前使用未验收工程的质量责任划分问题作一讨论，包括题述问题的相关立法沿革、业界不同观点及法律建议等。

一、提前使用未经验收工程责任承担的立法沿革。

1983年8月8日，国务院发布的原《建筑安装工程承包合同条例》第13条第2款第3项规定，“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他问题，由发包方承担责任”。该条例现已废止，但在该条例废止前很长一段时间，对于此类问题的处理意见是，无论工程出现怎样的质量问题或其他问题均与承包方无关，一概由发包方承担责任。

1998年8月20日的《合同法（草案）》仍沿用了上述立法观点，该草案第278条规定，“未经验收的建设工程，发包人不得使用。发包人擅自使用未经验收的建设工程，发现质量问题的，由发包人承担责任。”

因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律归由发包方承担，对发包方过于严苛，因此1998年12月21日《合同法（草案）第三次审议稿》中删除了发包方使用未经验收的建设工程出现质量问题的，由发包方承担的内容。

1999年3月15日，新颁布的《合同法》第279条第2款规定，“建设工程经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”该条款仅规定了建设工程必须经验收合格后方可交付使用，却未对工程未经验收就交付使用或发包方擅自使用的后果作出具体的规定。且因原《建筑安装工程承包合同条例》的废止，关于未验收工程的质量责任由谁承担，观点不一。

二、关于未验收工程提前使用责任划分的不同观点。

（一）观点一：发包方未经工程验收，提前使用建设工程出现的质量问题或其他问题，由发包方自行承担责任。

该观点认为，工程验收是发包方和承包方风险承担的分界线。在验收前，工程出现的质量问题，应由承包该项工程的单位负责；验收后，对不属于保修范围的工程质量问题或者保修期届满后的工程质量问题，由发包方自行负责。建设工程竣工后进行验收，是法律规定承、发包方应尽的强制性义务，这一规定既是对发包方权利的限制，也是为了维护发包方最终的利益。

另，国务院《建设工程质量管理条例》第58条，建设部《关于规范房地产开发企业开发建设行为的通知》等多部行政法规、部门规章均对发包方提前使用未经验收建设工程的行为处以非常严厉的行政处罚，可见，发包方对其提前使用未验收工程这一行为的违法性是明知的，主观存在过错，应当为其过错承担相应的法律责任。

由于发包方不遵守有关验收的规定，未经验收擅自使用建设工程出现的质量问题，很难分清是发包方的行为所致还是承包方的行为引起的，而发包方负有未经验收提前使用的过错，故应不考虑产生质量问题的原因，一律由发包方对工程质量负责，以此加重发包方的责任，强化当事人的验收意识。

（二）观点二：发包人未经验收擅自使用的，确应承担相应责任，但这种责任的承担并不能将承包人对建筑工程质量的责任完全免除。

该观点认为，正式通过的《合同法》第279条只是规定了禁止交付使用未经验收或者验收不合格的工程，这一规定与原《建筑安装工程承包合同条例》在对待提前使用未验收工程质量问题承担的处理上是截然不同的，发包方或承包方由此承担的法律后果也是不同的。

发包方未经验收擅自使用建设工程，确应承担相应的责任，但这种责任的承担并不能将承包方对建筑工程质量的责任完全免除。因实践中未经验收即投入使用的情况非常复杂，工程竣工后验收无法进行，既有发包方的原因也有承包方的原因。例如发包方因无钱支付工程款故意拖延不予组织验收，或是承包方以必须付清全部工程款，否则不参加验收为由要挟发包方致使工程验收无法进行。因此，如果将只要未经验收即使用的建设工程的质量责任一律由发包方承担，对发包方过于严格和苛刻，也有违公平原则。

因此，发包方提前使用未经验收工程虽不符合法律的规定，但不能因此将该工程出现的质量问题全部归由发包方承担，应根据过错原则确定双方责任，过错相当的，责任相抵。工程由此而发生质量或其他问题的，按合同约定处理；合同没有约定的，依照法律规定处理。

三、分析前两种观点，笔者认为，提前使用未经验收的建设工程出现质量问题，既可能是发包方的责任，也可能是承包方的责任，对于未验收工程提前使用出现的质量问题，承包方不能当然免责。

换言之，工程质量问题不能单纯地以工程是否验收合格作为责任划分的界限，如果属工程主体质量问题，应由承包方承担责任；其他质量问题应根据具体情况划分双方责任。

1、主体工程的质量问题，由承包方在合理的使用期限内承担责任。

主体工程不合格，其原因只可能是因承包方施工不当造成。如果仅因发包方提前使用未验收的工程，而不考虑该工程主体的质量问题完全系因施工不当造成的，将责任全部归由发包方承担，显然有失公平。

这里说的“合理的使用期限”一般应与工程主体结构的设计使用年限相符。如某大厦主体工程设计使用年限为70年，承包方就应当根据建筑设计标准施工建设，其对大厦主体工程应承担的质量保证期限也为70年。如果因为承包方原因，如偷工减料、施工水平低下或施工不严格以至于工程主体在设计使用期限内出现质量问题，那么无论该工程是否已经竣工验收，承包方对工程主体出现的质量问题都应当承担责任。

2、非主体工程出现的质量问题，如果是因为承包方施工过错造成的，则由承包方承担责任；如果是因为发包方使用不当造成的，则由发包方承担责任。

笔者认为，从《合同法》起草的过程及立法者的本意看，对于未验收工程提前使用而产生的质量问题，应当区别情况处理。如该质量问题系由承包方施工造成，则应由承包方承担责任；如系发包方使用不当造成，则由使用人自己承担责任。
实践中，对于工程质量问题是否因使用不当造成的较难鉴别，因此如对造成该工程质量问题的原因无法判断，发包方有无充分的证据证明自己在使用过程中无过错、使用方法并无不当是非常关键的。否则，发包方将可能因举证不能而承担败诉的风险。

北京市劳动和社会保障局


关于印发北京市创业培训补助经费管理办法的通知
京劳社培发[2005]104号



各区县劳动和社会保障局、财政局：

为进一步贯彻落实市委、市政府《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）、《北京市促进下岗失业人员再就业资金管理办法》（京财社〔2003〕454号），实现培训与就业的紧密结合，提高补助经费的使用效益，充分发挥培训促进就业的作用，提高失业人员创办中小企业的能力，实现“以培训促创业，以创业促就业”的目标，现将《北京市创业培训补助经费管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：北京市创业培训补助经费管理办法

北京市劳动和社会保障局
二○○五年七月二十六日

主题词： 创业培训 补助经费 管理 通知
北京市劳动和社会保障局办公室 2005年7月28日

附件：

北京市创业培训补助经费管理办法

第一条　　为进一步做好失业人员的再就业培训工作，鼓励失业人员、社会各类培训机构积极参与创业培训，实现“以培训促创业，以创业促就业”的目标，根据《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作文件的通知》（京发[2002]18号）、《国家创业示范基地建设工作标准》（劳社厅函[2004]84号）和《北京市促进下岗失业人员再就业资金管理办法》（京财社[2003]454号）的有关规定，结合我市创业培训工作的实际情况，制定本办法。

第二条　　创业培训补助经费是用于具备创业培训资质的各类培训机构，针对就业转失业人员开展的以提高其创业能力、成功开办企业为目的的面试筛选、创业课程培训、个性化指导、创业见习和后续指导服务的补助经费。

创业培训补助经费按照《北京市失业保险规定》由失业保险基金支付。

第三条　　承担失业人员免费创业培训工作的培训机构，应当具备以下条件：

（一）根据相关法律、法规、规章和政策，取得劳动保障部门颁发的《社会力量办学许可证》，能够履行创业培训的有关规定、职责;

（二）从事职业技能培训工作二年以上，具有开展企业经营管理或市场营销方面的教学经验，并有相关的培训记录和资料;

（三）有三名及以上取得创业培训授课资格的专职教师和二名以上能够指导创业实践的兼职教师;

（四）有保证创业培训授课的场地、设施、设备；有安排学员创业见习的能力；能够对学员的创业过程提供后续指导服务;

（五）有培训档案的保管能力和劳动保障部门规定的其他条件。

第四条　　符合第三条规定的条件、自愿开展创业培训工作的社会各类职业培训机构，均可向所在地区县劳动保障局提出申请，区县劳动保障部门根据创业培训工作的需要，按照“条件公开、自愿申请、公平竞争、择优认定、合理布局”的原则进行初审，初审合格的，由市劳动保障部门组织专家进行评审，并将评审合格的机构向社会公示、公布。

第五条　　申请参加免费创业培训的就业转失业人员凭本人的《身份证》、《北京市城镇登记失业人员求职证》、《北京市失业保险金领取证》到市劳动保障局公布的创业培训机构报名。

创业培训机构在接受失业人员报名时，应验明其有效证件，并保存有效证件的复印件；失业人员参加免费创业培训资格由培训机构所在区县劳动保障部门统一核实、确认。

第六条　　招生人数不足或学员要求加入同行业创业班级的，培训机构应通过区县劳动保障部门或北京市职业技能培训指导中心（以下简称市培训指导中心）及时、就近将学员调剂到其它创业培训机构参加培训。

第七条　　培训机构每年年初应制定年度创业培训工作计划，报市培训指导中心备案。

培训机构对申请参加免费创业培训的学员进行面试筛选，在计划开班前7个工作日内，将面试合格的人员名册、教学计划、跟踪服务计划报市培训指导中心，由其统一组织创业能力测试。培训机构按照教学计划对通过测试的人员，开展创业课程培训和跟踪指导服务。

第八条　　创业培训实行小班教学，每个班级人数限定在30人以内；课程培训总课时不得少于90学时。

创业课程培训包括核心课程（创业意识教育、创业基本要素、创业计划制定）和自选课程培训，培训机构要确保创业培训的核心课程的质量和课时数量，核心课程课时应超过创业培训课时总量的70%。

第九条　　培训机构要根据创业项目的特点及学员的自身条件，有针对性地进行辅导，指导学员独立完成创业计划书的设计。课程学习结束后，培训机构将学员的创业计划书交市培训指导中心，由专家评审小组统一审核，审核合格的，颁发由北京市劳动和社会保障局统一印制的《创业培训合格证书》。

第十条　　自学员取得《创业培训合格证书》之日起，培训机构应当对学员进行为期六个月的后续指导服务：

（一）为每位学员建立培训服务档案，由专人负责填写、集中统一管理；

（二）对筹备开办企业的学员，培训机构应提供开业前的指导、咨询服务；对需要创业见习的学员，培训机构负责安排见习；

（三）每月至少一次电话或实地跟踪了解学员见习和创办、经营企业的情况，并做好跟踪记录。

第十一条　　创业培训补助标准：

（一）创业培训补助经费标准1329元／人；

（二）创业培训的补助比例按照每一个机构的每一期培训班中符合免费条件的失业人员总数确定：

1、培训合格率（以创业培训合格证书为准）达到80％以上、培训后创业成功率（以营业执照、税务登记为准）达到50％及以上的，按照补助标准给予全额补助。

2、创业培训合格率低于80%或创业成功率不足50%的，按创业培训补助标准的70％给予补助。

第十二条　　创业培训补助标准由市劳动保障、财政部门根据创业培训的师资、教学、服务的标准和要求等费用成本的变化做出相应调整。

第十三条　　市培训指导中心每年对创业培训机构的教学计划、教学大纲、授课记录、师资水平、培训质量、数量等情况进行监督检查，在每期培训班结束后，对培训机构创业培训过程做出书面总结和质量分析进行评估。

对当年无正当理由未开展创业培训工作或连续两年培训合格率低于80%、培训合格后创业成功率低于40%的培训机构，取消其开展创业培训工作的资格。

第十四条　　创业培训补助费每年拨付两次。培训机构应在每年3月25日前、9月25日前，向所在区县劳动保障部门申请创业培训补助费,并提交下列材料各一式二份（市、区劳动保障部门各一份）：

（一）创业培训补助费申请及在银行开立的基本账户凭证复印件；

（二）《创业培训补助费申请明细表》（见表1）；

（三）《北京市创业培训花名册》（见表2）（培训考核印章齐全，即创业培训机构印章、区县劳动保障局培训（就业）科印章、市培训指导中心印章）；

（四）就业情况汇总表（见表3）；

（五）加盖原发证机关印章的营业执照、税务登记的复印件。

第十五条　　区县劳动保障部门对培训机构提交的材料审核汇总后，随同本区县创业培训补助费申请、《创业培训补助费申请汇总表》（见表4）及创业培训机构报送的相关材料，于每年4月10日前、10月10日前报市劳动保障部门复核。市劳动保障部门对创业培训及开业情况核准后下达批复。各级财政部门按照失业保险基金流程规定，核拨创业培训补助经费。区县劳动保障部门将补助经费及时划入各培训机构在银行开立的基本账户。

第十六条　　创业培训工作经费补助标准和开支范围：

（一）创业培训工作经费补助根据每年创业培训工作的实际需求和开展情况，采取逐年核定专项经费的办法，由市财政适当予以解决。

（二）创业培训工作经费主要用于市培训指导中心的下列开支：

1、组织专家对创业学员的能力测试和创业计划书的审核;

2、组织全市培训机构创业师资和创业指导专家的培训;

3、组织市级创业专家对全市创业培训工作进行指导；

4、组织对培训机构的资质评审和培训质量监督检查和评估;

5、开发新的创业培训模式、创业培训教材的更新与增补；

6、按照劳动保障部要求开展的其他工作。

第十七条　　市劳动保障局负责本市创业培训工作的统筹规划、政策制定、资金审核批复和创业培训的业务协调指导。

市培训指导中心负责建立培训基础查询库、教学管理、专家队伍建设、师资培训、培训创业考核评估体系建设、创业培训补助经费和工作经费的预算编制等业务指导工作。

第十八条　　区县劳动保障部门根据本市创业培训政策，负责本区县创业培训的组织管理和实施；创业培训计划、大纲、培训质量和日常监督检查，提高创业成功率。负责辖区内创业培训机构的补助经费审核、申报；妥善保管创业培训资质的审验记录等工作。

第十九条　　培训机构应当按照本市创业培训有关政策规定认真开展失业人员的创业培训工作，不断提高培训质量和培训后的创业成功率，接受市、区县劳动保障、财政部门的指导、监督和检查。

第二十条　　对违反规定骗取或冒领创业培训补助费的，由区县劳动保障部门负责追回；对发生上述行为的培训机构，追究领导人责任，并取消其开展创业培训工作的资格。

第二十一条　　本办法自2005年7月1日起执行。《北京市再就业培训资金管理实施办法》（京劳社培发〔2003〕100号）和《关于大力加强社区就业培训有关问题的通知》（京劳社培发[2001]111号）文件中有关创业培训的内容与本办法内容不相同时，以本办法为准。

附件1至附件4.doc
http://www.bjld.gov.cn/dzzw/zcjs/P020050818534875787843.doc