宁夏回族自治区计量监督管理条例

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河北省邢台市人民政府


邢台市人民政府令

〔2010〕第4号

　　《邢台市城市市容和环境卫生实施办法》已经2010年6月25日市政府第二十九次常务会议讨论通过，现予以公布，自2010年9月1日起施行。

　　市长 刘大群 　　　　

　　2010年6月29日 　　

邢台市城市市容和环境卫生实施办法

　　第一条 为加强城市市容和环境卫生管理，创造整洁、舒适、优美、和谐的城市环境，促进经济发展、对外开放和社会进步，提高居民生活质量，根据《河北省城市市容和环境卫生条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本市市区内的城市市容和环境卫生管理活动，适用本办法。

　　第三条 市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）是城市市容和环境卫生管理的行政主管部门，负责市区的城市市容和环境卫生管理工作。

　　邢台县、桥东区、桥西区政府和开发区管委会城市市容和环境卫生行政主管部门，应按照市城市市容和环境卫生工作统一部署和要求，做好本辖区内的城市市容和环境卫生工作。

　　市规划、建设、爱卫、环保、房管、卫生、交通、公安等部门，应按照各自的职责，配合做好市区城市市容和环境卫生管理工作。

　　第四条 城市市容和环境卫生事业应纳入国民经济和社会发展计划，建立健全以公共财政为基础的多元化投入机制，推进城市市容和环境卫生行业的市场化、社会化进程。

　　环境卫生作业单位应与环境卫生作业人员订立劳动合同，依法办理社会保险，逐步提高环境卫生作业人员的工资福利待遇。

　　第五条 电台、电视台、报社、网络、文化、教育等单位，应加强城市市容和环境卫生的法律法规和科学知识的宣传教育，提高市民的城市意识、环境意识、公德意识，倡导文明卫生的生活风尚。

　　第六条 任何单位和个人都有享受整洁、优美、文明、和谐城市环境的权利，有维护城市市容和环境卫生、爱护环境卫生设施的义务，尊重城市市容和环境卫生专业作业人员的劳动，不得妨碍其履行职责。对损害、破坏城市市容和环境卫生的行为有权劝阻、制止和举报。

　　对在城市市容和环境卫生管理工作中成绩卓著的单位和个人，由市、县（区）政府给予表彰奖励。

　　第七条 城市市容和环境卫生实行责任区制度。

　　城市建筑物、构筑物或者其他设施、场所的所有权人是城市市容和环境卫生责任人。所有权人、使用人、管理人之间约定管理责任的，从其约定。

　　第八条 城市市容和环境卫生责任区按下列确定：

　　（一）城市道路、桥梁、地下通道、公共广场、公共水域和公共厕所，由维修养护单位和清洁作业单位根据职责分工负责；

　　（二）街巷、居住区和城中村，由市城管执法局负责。居住区实行物业管理的，由物业服务企业负责；

　　（三）火车站、公共汽车始末站、机动车停车场、公园、宾馆、商场及其他公共场所，由经营单位或者管理单位负责；

　　（四）机关、团体、部队以及学校、医院、厂矿等企事业单位的管理区域，由本单位负责；

　　（五）城市集贸市场、展览展销等场所由经营管理单位负责；

　　（六）城市各种摊点由从业者负责；

　　（七）城市内的河道及两侧管理区域，由河道管理单位负责；

　　（八）城市绿地由管理养护单位负责；

　　（九）施工现场由施工单位负责，尚未开工的建设用地，由建设单位负责；

　　（十）城市内铁路按土地使用范围，由铁路运输企业或者相关单位负责。

　　对临街城市市容和环境卫生责任不明确的，由城市市容和环境卫生行政主管部门确定，并书面告知责任人。

　　第九条 城市市容和环境卫生行政主管部门应按照《邢台市门前责任区管理规定》，重点加强临街责任区管理，对临街责任区责任人签订门前包市容、包卫生、包绿化“三包”管理责任书，定期组织检查，公布检查结果。对不履行责任的，依法予以处理。

　　第十条 城市市容和环境卫生责任人应依照国家、省、市规定的城市容貌标准和城市环境卫生质量标准，做好责任区内的城市市容和环境卫生工作。

　　第十一条 市区内的建筑物、构筑物和其他设施的容貌和管理应符合下列规定：

　　（一）建筑物、构筑物和其他设施应保持整洁、美观。主要街道建筑物、构筑物外立面每年清洗一次或每两年粉刷一次。违反规定的，责令限期改正；逾期未改正的，由城市市容和环境卫生行政主管部门委托专业企业代为清洗、粉刷，所需费用由责任人承担；对不支付费用的，可以申请人民法院执行；

　　（二）新建、改建、扩建建筑物、构筑物的造型及外部装饰应与周围环境相协调。临街建筑物阳台应全封闭，窗外和屋顶不得吊挂、晾晒或者堆放影响市容的物品；

　　（三）临街建筑物立面上安装的防护栏、空调外机、遮阳篷统一规范并做到安全、整洁、美观；

　　（四）沿街残墙断壁和破损设施，产权人或者责任人应及时维修、更换或拆除；

　　（五）临街门店应保持店容店貌整洁美观。门窗不得遮挡装饰，保持干净整洁，无贴画、贴字，无乱设标牌。门窗设置应选用优质先进材料，不得采用外置封闭式卷闸门窗。大型临街门店的门窗确需张贴装饰或外置封闭式卷闸门窗的，应符合市统一的形象张贴标准。

　　（六）城市街道两侧的建筑物、构筑物及围墙不得擅自开门挖窗；凡需开门挖窗的，应报经城市市容和环境卫生行政主管部门审批，按照要求的时间、标准和期限施工，并做到装饰规范，符合市容标准。

　　第十二条 城市道路及其他公共场所设置的交通、通讯、邮政、电力、互联网、有线电视、市政公用、环境卫生等设施，应保持安全、整洁、完好，并与周围景观相协调，出现破旧、污损、丢失的，维护单位应及时修复、更换或者补设。

　　第十三条 城市主要街道两侧的建筑物与街道设分界的，应选用绿篱、花坛（池）、草坪或者透景、半透景的栅栏等作为分界。对现有封闭式围墙，除国家法律、法规有规定的外，应改造为通透式。对不宜绿化的裸露地面应以铺设便道砖等方式进行硬化。

　　临街树木、绿篱、花坛（池）、草坪等，应保持整洁、美观。栽培、整修或者其他作业遗留的渣土、枝叶等杂物，管理单位或者个人应在当日内清除。违反规定的，责令限期清除；逾期未清除的，处每平方米十元以上五十元以下罚款。

　　第十四条 城市夜景照明设施，应按照《邢台市夜景灯饰管理规定》，进行建设、管理和使用。

　　第十五条 禁止在城市建筑物、构筑物、地面和其他设施以及树木上涂写、刻画、喷涂或者粘贴小广告等影响市容的行为。违反规定的，责令清除，对具体行为实施者处五十元以上二百元以下罚款；对组织者没收非法财物和违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款。内容涉及伪造证件、印章、票据等违法行为的，由公安部门依法查处。

　　禁止在城市道路及其他公共场所吊挂、晾晒物品。违反规定的，责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。

　　第十六条 在市区内设置户外广告牌、标语牌、招牌、指示牌、画廊、橱窗、霓虹灯、灯箱、条幅、旗帜、显示屏幕、充气装置、实物造型等，应遵循《邢台市户外广告设置管理办法》和《邢台市户外广告设置规范》。

　　法定节假日或全市性重大活动等，悬挂的临时性标语牌、条幅及设置的充气装置、实物造型、显示屏幕等，节日期或活动期过后，应立即撤除。

　　利用悬挂物、充气装置、实物造型、显示屏幕等载体设置广告，应在规定的期限和地点设置，期满后及时撤除。

　　违反上述规定的，责令改正；拒不改正的，处一千元以上二千元以下罚款。

　　第十七条 设置大型户外广告，应向城市市容和环境卫生行政主管部门提出书面申请，并提供广告设置的位置、规格、色彩及效果图等资料。城市市容和环境卫生行政主管部门应自接到申请之日起十个工作日内办理相关手续。未经批准擅自设置大型户外广告的，责令限期拆除，并处五千元以上一万元以下罚款。未按照批准内容设置的，责令改正。

　　大型户外广告的界定，由市政府规定。

　　第十八条 任何单位和个人在城市建筑物、构筑物和其他设施上张贴、张挂宣传品等，应经城市市容和环境卫生行政主管部门批准，并按规定的期限和地点张贴、张挂，期满后及时撤除。违反规定的，责令改正；拒不改正的，每处处一百元以上五百元以下罚款。

　　举办户外宣传活动应保持周围环境整洁。

　　第十九条 城市市容和环境卫生行政主管部门、街道办事处，应在街巷、居住区选择适当地点组织设置公共信息栏，为发布信息者提供方便，并负责管理和保洁。

　　第二十条 在城市街道两侧和公共场地，不得擅自堆放物料、搭建建筑物、构筑物及其他设施。确需临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物及其他设施的，应征得城市市容和环境卫生行政主管部门同意后，按有关规定办理审批手续。

　　擅自在城市道路两侧和公共场地堆放物料的，责令改正；拒不改正的，按占地面积每平方米处十元以上五十元以下罚款。擅自搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，责令限期拆除，恢复原状；拒不拆除的，由城市市容和环境卫生行政主管部门组织强行拆除，拆除费用由责任人承担。

　　第二十一条 市、县（区）政府可以确定设置临时市场（含早、夜市市场）的街道、路段、场地，可以确定允许摆设摊点的城市街道两侧和公共场地，并向社会公布。

　　第二十二条 在政府确定的城市街道两侧和公共场地摆设摊点的，应向城市市容和环境卫生行政主管部门提出书面申请。城市市容和环境卫生行政主管部门应自接到申请之日起五个工作日内做出批复。经营者应按批准的时间、地点和范围从事有关经营活动，并负责经营范围内的环境卫生。

　　擅自摆设摊点或者未按批准的时间、地点和范围从事有关经营活动的，责令停止经营；拒不停止经营的，每次处二十元以上一百元以下的罚款。

　　第二十三条 在市区内行驶的交通运输工具，应保持外型完好、整洁。运输液体、散装货物、垃圾的车辆，应具备全密闭运输机械装置，避免泄漏、遗撒。造成泄漏、遗撒的，责令清除，并按污染面积每平方米处十元以上五十元以下罚款。

　　第二十四条 在人行道（台上）、小街小巷、广场、公园、市场等公共场所内，城市市容和环境卫生行政主管部门商公安机关交通管理部门按有关规定，并结合我市实际，科学划定机动车、非机动车停放点。

　　机动车、非机动车应在划定的地点停放，排列整齐，不得影响市容和通行，严禁乱停乱放。机动车未在规定的地点停放的，予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款。

　　第二十五条 市区内的施工现场作业应遵循下列规定：

　　（一）在批准的占地范围内封闭作业；

　　（二）临街施工现场周围设置安全护栏和围蔽设施；

　　（三）停工场地及时整理，并符合安全标准；

　　（四）拆除建筑物、构筑物，采取防尘措施；

　　（五）对车辆进出施工现场道路进行硬化；

　　（六）渣土及时清运，保持整洁；

　　（七）驶离施工现场的车辆保持清洁；

　　（八）施工排水按规定排放，不得外泄污染路面；

　　（九）工程竣工后，及时清理和平整场地;

　　（十）设置防污地排、车辆冲洗设备和环境卫生保洁人员。

　　违反前款第（一）至（九）项规定之一的，责令施工单位限期改正；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款。

　　第二十六条 城市市容和环境卫生行政主管部门应根据城市总体规划，结合城市市容和环境卫生事业发展需要和本市社会经济状况，根据城市布局、自然环境、现状特点，依法组织具有相应资质证书的单位编制符合城市容貌标准和城市环境卫生设施设置标准的城市环境卫生专业规划，报市人民政府批准后实施。

　　城市环境卫生专业规划确定的城市环境卫生设施用地，任何单位和个人不得占用或者擅自变更。因特殊情况确需变更的，应依法按照有关规定和程序报经原审批机关批准。违反规定的，责令限期改正；逾期不改正的，由城市市容和环境卫生行政主管部门组织清理和拆除，恢复用地原状，所需费用由责任人承担。

　　第二十七条 城市新区开发、旧城改造、道路新（改）建等建设工程，应依照城市环境卫生专业规划，配套建设公共厕所及生活废弃物的清扫、收集、运输和处理等城市环境卫生设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收交付使用。所需经费列入工程预算，由建设单位负担。

　　城市市容和环境卫生行政主管部门应参加城市环境卫生设施规划设计方案的审查和环境卫生设施的竣工验收。

　　第二十八条 城市市容和环境卫生责任人对责任区内的垃圾、粪便应及时清运，依照城市市容和环境卫生行政主管部门规定的时间、地点、方式倾倒。违反规定的，予以警告，责令改正，不足一吨处五十元以上二百元以下罚款；超过一吨处每吨一百元以上五百元以下罚款。

　　城市市容和环境卫生责任人对责任区内的积雪，应及时清扫和铲除，违反规定的，由城市市容和环境卫生行政主管部门责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。

　　第二十九条 城市生活垃圾逐步实现袋装化，实行分类收集、集中处理和综合利用。城市生活垃圾的处理实行收费制度。产生城市生活垃圾的单位和个人应依照有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。

　　第三十条 医院、屠宰场、制药厂、生物制品厂、化工厂等单位产生的工业固体废弃物、医疗废弃物以及其他易燃、易爆、剧毒、放射性等有毒有害废弃物，应依照国家有关规定单独收集、运输和处置。禁止混入生活垃圾、建筑垃圾。违反规定的，按照国家有关法律、法规处理。

　　第三十一条 建筑垃圾的管理和处置，按照《邢台市城市建筑垃圾管理处置规定》的有关规定执行。

　　第三十二条 餐饮业和单位食堂产生的餐厨垃圾，应按照规定单独收集、存放，由城市生活垃圾收集、运输企业运至规定的城市生活垃圾处理场所。

　　餐厨垃圾不得出售、倒运或者擅自处理，不得将餐厨垃圾排入下水道、河道，不得与其他垃圾混倒。违反规定的，对个人处五十元以上二百元以下罚款，对单位处一千元以上三千元以下罚款。

　　第三十三条 禁止在市区内饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜、家禽。因教学、科研以及特殊情况确需饲养的，应经城市市容和环境卫生行政主管部门批准。违反规定的，予以警告，责令限期作出处理；逾期不处理的，予以没收，并处每只二十元以上一百元以下罚款。

　　在市区饲养宠物，不得影响环境卫生。对宠物在道路和其他公共场所产生的粪便，饲养人应即时清除。违反规定的，责令清除；拒不清除的，处五十元以上二百元以下罚款。

　　第三十四条 从事车辆清洗、维修经营活动，应在室内进行，不得占用道路、绿地、公共场所等。违反规定的，处五百元以上二千元以下罚款。

　　第三十五条 城市市容和环境卫生行政主管部门应按照城市环境卫生专业规划，组织新建、改建或者督促有关单位新建、改建公共厕所，并设置明显标识。

　　新建公共厕所应为水冲式。对已有旱厕要限期改造。城市集贸市场、旅游景点、车站、广场等，应配套建设全天对外开放使用的水冲式公共厕所。

　　城市商场、饭店、旅馆、体育场（馆）、停车场等公共建筑和公共场所的公共厕所应对外开放。鼓励其他沿街单位的厕所对外开放。

　　公共厕所的保洁应达到并保持墙壁无乱写、乱画，沟池、管道畅通，及时冲刷，无粪便外溢，定期消杀蝇蛆，空气流通，无恶臭，设施完好。

　　第三十六条 禁止下列影响环境卫生的行为：

　　（一）随地吐痰、便溺；

　　（二）乱丢瓜果皮核、纸屑、烟头、口香糖、饮料罐、塑料袋、食品包装袋等废弃物；

　　（三）乱倒污水，乱丢电池、荧光灯管、电子显示屏等有毒、有害物品；

　　（四）焚烧树叶、垃圾或者其他物品；

　　（五）占道加工、制作、修理、露天烧烤、沿街散发商品广告；

　　（六）在街巷和居住区从事商业性屠宰家畜家禽和加工肉类、水产品等活动；

　　（七）其他影响环境卫生的行为。

　　违反前款第（一）、（二）项规定的，责令改正，并处十元以上五十元以下罚款。违反前款第（三）项规定的，责令改正，并处二十元以上五十元以下罚款。违反前款第（四）项规定的，责令改正，并处五十元以上二百元以下罚款。违反前款第（五）项规定的，责令改正，拒不改正的，处二百元以上一千元以下罚款。违反前款第（六）项规定的，责令改正，并处五百元以上二千元以下罚款。

　　第三十七条 城市市容和环境卫生行政主管部门应统一设置摆设在城市街道上的垃圾容器，并派专人清掏、清洗，保持外观完好。如有损坏或者丢失，应及时维修或者更换。

　　第三十八条 城市市容和环境卫生行政主管部门应做好公共厕所、垃圾场（站点）、污水坑（沟河）和街道雨污水收水口等处的消杀工作。对单位内部的厕所、垃圾桶（箱）等非社会公用设施的消杀，实行有偿服务。

　　第三十九条 禁止任何单位和个人占用、损毁环境卫生设施。违反本款规定的，责令恢复原状或者赔偿损失，并处五百元以上二千元以下罚款。

　　任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建、停用环境卫生设施和改变环境卫生设施用途。违反规定的，责令恢复原状或者赔偿损失，并处五千元以上一万元以下罚款。因市政工程、房屋拆迁等确需拆除、迁移或者停用环境卫生设施的，应事先提出拆迁方案报告城市市容和环境卫生行政主管部门，并按照规定重建或者补建。

　　第四十条 城市市容和环境卫生作业推行市场化。鼓励单位和个人兴办城市市容和环境卫生作业企业。对从事城市市容和环境卫生作业的企业，按国家规定减免有关税费。

　　第四十一条 从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输和处置的企业，应具备国家规定的专业技术条件，经城市市容和环境卫生行政主管部门审核批准后，方可从事经营。对未经批准从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输和处置的企业，责令停止违法行为，并处五千元以上二万元以下罚款。

　　第四十二条 城市市容和环境卫生责任人可以委托或者以招标的方式选择城市市容和环境卫生作业企业，由作业企业负责责任区内的城市市容和环境卫生作业，责任人向其支付城市市容和环境卫生作业费用。

　　由财政性资金支付城市市容和环境卫生作业费用的，应采取招标的方式确定城市市容和环境卫生作业项目承揽的单位。

　　城市市容和环境卫生责任人应与作业项目承揽的单位签订书面合同。

　　第四十三条 环境卫生作业企业应遵守环境卫生作业规范，达到国家或者本省规定的城市环境卫生质量标准。

　　鼓励采用机械化作业方式对道路和公共场所的清扫、保洁。清扫、保洁应在规定的时间进行，减少对交通和居民生活的影响。

　　第四十四条 对垃圾处理实行特许经营。市政府通过市场竞争机制选择垃圾处理投资者或者经营者。具体实施办法，依照国家和省有关规定执行。

　　第四十五条 城市市容和环境卫生行政主管部门应加强城市管理行政执法队伍建设，对执法人员加强教育、培训、监督，提高执法人员素质，规范执法行为，遵守法定程序，做到严格、公正、文明执法。

　　城市管理行政执法人员经市政府法制办公室资格审查、法律培训、考核合格后，方可上岗。

　　第四十六条 城市市容和环境卫生行政主管部门及其工作人员有下列行为之一的，由其主管机关或者行政监察机关依法对直接主管人员和责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）不依照法定程序进行行政执法的；

　　（二）收取罚款未出具罚没收据的；

　　（三）打骂、侮辱当事人的；

　　（四）故意损坏、擅自处理或者侵占当事人物品的；

　　（五）对应受理的举报、投诉不受理，对已受理的举报、投诉不调查、不处理的；

　　（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。

　　第四十七条 阻碍城市管理行政执法人员依法执行职务或者侮辱、殴打城市市容和环境卫生专业作业人员妨碍其正常工作的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第四十八条 违反本办法的，由市城管执法局依照行政处罚法和相对集中行政处罚权的有关规定，对当事人实施行政处罚。

　　第四十九条 当事人对行政处罚不服的，可自接到行政处罚决定书之日起六十日内向市人民政府申请行政复议，或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。

　　第五十条 本办法自2010年9月1日起施行。



试论建设工程价款优先受偿权的权利属性
——兼探我国建立优先权制度问题

秦旭东


[内容提要] 合同法第二百八十六条规定了承包人的建设工程价款优先受偿权，就该优先受偿权的权利属性，理论上存在不同的观点，一种观点认为应当属于不动产留置权，另一种观点认为应当属于法定抵押权，还有观点认为应当属于优先权。本文对不动产留置权说和法定抵押权说进行了评介，指出其不足之处，认为合同法规定的建设工程价款优先受偿权应定性为优先权，进而认为我国应当建立独立、统一的优先权制度，并对我国建立优先权制度的相关问题作了粗浅探讨。

[关键词] 建设工程价款优先受偿权 留置权 法定抵押权 优先权

[正文]

一、 导言

在我国房地产业的迅速发展过程中，随着建筑承、发包交易中“发包人市场”状况的出现，建设单位拖欠建设工程价款的现象越来越严重，并出现普遍化的趋势。这严重影响到建筑企业的生产经营，制约了房地产业的发展，特别是，由于工程价款中承包人应支付给建筑工人的工资和劳务费占有相当的比重，工程价款被拖欠导致工人的劳动报酬被拖欠，由此引发一系列的社会问题。1 1999年颁行的《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第二百八十六条规定：“ 发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”承包人优先受偿权的设立为解决建设工程价款的拖欠问题创造了一个较好的法律环境。但是，由于该项制度是《合同法》的新规定，以往法律、法规中没有类似的规定，加上建设工程价款拖欠问题本身的复杂性，司法实践中各地法院对其理解不一，操作中也出现了许多亟待解决的问题， 2理论界对该建设工程价款优先受偿权的权利属性也存在诸多分歧，因此《合同法》实施３年多来该制度并未取到明显收效，现实生活中工程款拖欠现象仍难得以根本解决，第２８６条被认为是中看不中用的“休眠条款”。3 2002年6月，最高人民法院在《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中对《合同法》第２８６条做出司法解释，这对推动该“休眠条款”的适用具有重大意义，理论界和实务界对此问题也展开了热烈的讨论，本文也拟就建设工程价款优先受偿权的权利属性问题作一番探讨，并在此基础上对我国建立优先权制度提出粗浅意见。

二、 关于建设工程价款优先受偿权权利属性问题的论争

理论上，对建设工程价款优先受偿权的权利属性存有争议，持不同看法的学者和相关人士均纷纷在其著述中阐述了各自的观点和理由。大体而言，目前主要存在三种观点，一是认为应当属于一种不动产留置权，二是认为应当属于一种法定抵押权，三是认为应当属于一种优先权。

（一），不动产留置权说及对其评介

第一种观点认为建设工程价款优先受偿权在性质上应当属于一种不动产留置权。4 该观点认为，我国担保法中规定留置权的客体仅限于动产，不利于对债权人利益的充分保护，合同法实际上扩大了可留置财产的范围，如发包人不按约定支付工程价款，承包人即可留置该工程，并以此优先受偿，即建设工程的承包人对不动产同样可以行使留置权。
这种观点有其一定的依据。其一，《合同法》第286条规定的承包人实行权利的条件以“发包人迟延——承包人催告——发包人再迟延”为必要，与留置权的实行条件相当类似，因此留置权说并非全无理由。5 其二，大陆法系的一些国家的民法中并不乏不动产也可成为留置对象的立法例，如日本。 6其三， 1991 年由国家工商行政管理局、建设部联合制定的《建设工程施工合同条例》第28条规定：“由于甲方（发包人）违反有关规定和约定，经办银行不能支付工程款，乙方（承包人）可留置部分或全部工程，并予以妥善保护，由甲方承担保护费用。”该规定成为实践中承包人以发包人未付清工程款为由而拒绝交付已完工工程的主要依据。 7但是，不可否认的是，这种观点存在严重的理论缺陷。首先，留置权以债权人对标的物的占有为成立要件和存续要件，留置权因债权人丧失对标的物的占有而归于消灭。承包人结算工程价款，发包人不能支付的情况大多数是在承包人交付工程、发包人进行验收后才发生的。而从合同法２８６条的规定来看，承包人在交付工程后，其虽已不占有标的物，但仍享有该优先受偿权。因此当优先受偿权开始行使时，承包人实际已不占有标的物，如果把这种优先受偿权视为留置权，显然是没有根据的。其次，按照传统的物权法理论，留置权仅适用于动产。虽然在日本并不否认不动产也可成为留置的对象，但是，在日本民法上，债权人对于留置物并无优先受偿权，留置权的效力并不包括优先受偿权能，因此日本法中的留置权甚至很难说算得上一种担保物权。 8而我国担保法第８２条已经明确规定了“留置权的标的物为动产”这一原则，建设工程价款优先受偿权的标的物是不动产，与传统物权法上得留置权的适用对象不符。若认定《合同法》286条规定的优先受偿权为不动产留置权，则要全面修正关于留置权的传统理论，这容易引起人们在理解上的困难，也容易造成法律适用中的麻烦，无疑成本太大，不足为取。再者，留置权作为一种法定担保物权，其产生只能由法律直接规定，担保法第８２条、第８４条规定的留置权适用范围以保管合同、运输合同、加工承揽合同发生的债权为限，建筑工程合同作为独立的有名合同并不在此列。1991 年国家工商行政管理局、建设部联合制定的《建设工程施工合同条例》中的相关规定只不过是我国担保法制十分不完善的情况下的产物。可以认为，立法者并没有设定不动产留置权之意，否则，1995年《担保法》立法时就应该考虑把1991 年《建设工程施工合同条例》的相关内容纳入其中了。另外，“从功能上来分析，留置权是专门以保护债权人的私益为中心，而建筑工程优先受偿权已超出了单纯的私益保护范围，它还具有保护特定产业的成长或特定领域的交易安全的功能”。 9将建筑工程优先受偿权归于留置权范围，不足以体现法律基于社会公平正义和特殊政策、理由的考量。总之，建设工程价款优先受偿权是不动产留置权的观点是存在种种不足，目前已经遭到比较普遍的反对。相反，如果将其定性为优先权，则可避免这些不足，下文将有论证，此不赘述。

（二），法定抵押权说及对其评介

第二种观点认为建设工程价款优先受偿权在性质上应当属于一种法定抵押权。10 该种观点认为，建设工程价款优先受偿权具有从属性、不可分性、追及性、物上代位性和优先受偿性，不以移转标的物的占有为必要，符合抵押权的一般特点，其直接根据法律的规定而成立，不须当事人间订立抵押合同，也不须办理抵押权登记，类似于瑞士民法和我国台湾地区民法所规定的承揽人就承揽关系所生之债权对承揽标的物所享有的法定抵押权。曾参与合同法立法工作的一位学者还通过对合同法立法背景的介绍来说明该条的立法本意始终是指法定抵押权。11
相对不动产留置权说，法定抵押权说相对比较有说服力，支持者亦比不动产留置权说为众。在学者起草的合同法建议草案第三百零六条中，直接有 “建设工程完工后，发包人未按合同约定支付建设费用和报酬的，承包人对建设工程有法定抵押权”之规定，全国人大常委会法制工作委员会在建议草案基础上提出的合同法草案(1995年10月试拟稿)也在第一百七十七条规定：“承建人对其所完成的建设工程享有抵押权”。因此有参与立法过程的学者指出，“合同法第二百八十六条，从设计、起草、讨论、修改、审议直至正式通过，始终是指法定抵押权”， 12只是考虑到法律适用上的便利才采取了直接规定其内容、效力以及实现方式的条文表述，而未直接用“抵押权”之名。此外，在工程建设实践中，除“交钥匙工程”外，通常是由承包人与发包人分别指派工地代表，共同负责对工地现场的管理，承包人并未排他地对工程实施占有和控制。而且，建设工程竣工验收并交付发包人后，承包人的优先受偿权也并不因此而消灭。 13从合同法的规定来看，建设工程价款优先受偿权的成立同抵押权一样，不以转移标的物的占有为必要，明显区别于质权、留置权等担保物权。依产生根据的不同，抵押权可以分为意定抵押权和法定抵押权，前者依当事人之约定产生，后者则依法律之直接规定而当然发生。持法定抵押权说论者即认为合同法第二百八十六条虽然未有“法定抵押权”之名，但建设工程价款优先受偿权是依法律之直接规定而当然产生的抵押权，实际上即法定抵押权。从比较法的角度看，有关法定抵押权的立法例也不少，我国台湾地区、瑞士和德国的民法中就有承揽人法定抵押权的明确规定。14
但是，仔细探究，将该优先受偿权认为是法定抵押权的观点并非无懈可击，仍缺乏足够说服力。
第一，我国目前已经基本上建立起了一套相对较为完善的独立的抵押权法制体系，而民法通则、合同法特别是担保法中并无法定抵押权的规定或类似规定。担保法中规定的抵押权仅指一般抵押权，即意定抵押权，其成立须由当事人以法律行为设立。依《合同法》第286条之规定，建设工程价款优先受偿权属于存在于物之上的权利，权利人无须请求义务人为某种行为就可以支配标的物，且是为担保一项特定的债权而存在，因此其属于一种担保物权应属无疑。法定抵押权亦属担保物权，且为一种法定担保物权。如立法者有意设立法定抵押权制度，依物权法定原则，在早先《民法通则》，特别是《担保法》立法时，就应在抵押权法制体系建构中考虑到法定抵押权问题，做出相应规定。《合同法》立法在《担保法》颁布实施数年之后，且合同法为典型之债法，在其中徒然规定法定法定抵押权，既与现行抵押权法制体系不协调，又同《合同法》之纯然债法属性不符。在将来民法典制订中，即使要规定法定抵押权，理所当然也应该在物权法中规定。界定一种权利的性质，不仅应该考察权利的结构、特点等，还应该将其纳入到权利体系的整体中考察，才能获致较为全面、准确的结论。15 因此，认定《合同法》286条规定的优先受偿权为法定抵押权不妥。
第二，根据我国担保法的规定，不动产抵押以登记为生效要件，非经登记不成立抵押权，《合同法》的规定并不要求对建设工程价款优先受偿权进行登记。在规定法定抵押权制度的国家或地区，一般也有关于法定抵押权登记的相关规定。德国民法典规定法定抵押权必须进行登记，非经登记不成立；瑞士民法上的法定抵押权分为公法上的抵押权和私法上的抵押权，后者也须登记方可成立；16 我国台湾地区民法典早先并未规定法定抵押权必须进行登记，但是“由于法定抵押权之发生不以登记为生效要件，实务上易致与定作人有授信往来之债权人，因不明该不动产有法定抵押权之存在而受不测之损害”，后来作出修改，登记非仅为对抗要件而已，而是法定抵押权成立之要件。 17如果认定《合同法》286条规定的优先受偿权为法定抵押权，似也应该考虑到其登记公示问题，这样既能同我国不动产抵押权登记生效制度相协调，也符合世界上有关国家或地区的法定抵押权制度之实践。由是考察，很难说《合同法》286条规定的优先受偿权的立法愿意为法定抵押权，即使立法过程中有此种主张，也难说其被立法机关所接受了。
第三，抵押权同其他种类的担保物权相比，它的一个显著特征同时也是它的一个优良特性就是，抵押权之成立和存续不以转移标的物的占有为必要，这样，“就债务人而言，除取得因供担保而融通的资金外，并得对于标的物为继续占有、使用、收益；就债权人而言，不仅无占有、使用、保管标的物之烦累，且能通过拍卖抵押物之手段，确保债务的优先清偿”。 18在建筑工程承包中，建筑工程竣工验收后，承包人应当依法律和合同之规定，及时将建筑物交付给发包人，而发包人则应依合同约定及时向承包人支付工程款。如发包人未依约及时支付工程款，承包人依照合同法就有权就其施工而成的建筑物享有优先受偿权。实践中，承包人向发包人请求支付工程款而未获清偿时，承包人可能已经向发包人交付了建筑物，也可能还实际占有着建筑物。后一种情况往往发生在按工程进度分期结算或因各种原因工程未竣工交付即结算等情形。这样，承包人对其实际占有的建筑物依法行使优先受偿权，显然同抵押权的属性和基本特征不符。另外，从功能上来看，抵押权一般是为将来成立之债权担保，具有融资性，既能融通资金又利于对物的利用。而建设工程优先受偿权是保障既存债权之实现的，无融资性可言，它是在权衡各种利益之后基于优先保护某些社会关系之特殊考虑而赋予工程承包人优先于一般债权人和其他担保物权人优先受偿的权利，可见，将建设工程优先受偿权定性为法定抵押权是不合适的。
第四，如果将建设工程价款优先受偿权认为是承包人的法定抵押权，将导致在承包人的抵押权与发包人的其他债权人的抵押权之间优先性确定上的困境。在建设工程合同中，建设人为融资往往在早先贷款时就已经在建设工程上设定了抵押权，即贷款人的抵押权一般设定在先；而从抵押权担保的债权的性质来说，承包人的抵押权应优于贷款人的抵押权先实现。一方面是经登记、成立在先的抵押权，一方面是未经登记、成立在后的抵押权，规定前者优先于后者，从抵押权的角度来说有失公平。19 前述有关国家和地区规定的法定抵押权，由于须登记才成立，在与约定抵押权并存时，可以适用“时序先后决定次序先后”的一般原则，凡成立在先者优先。合同法２８６条赋予承包人以优先受偿权的立法目的是为了有效地解决社会上严重存在的拖欠承包费问题，由于法定抵押权并不当然具有优先于约定抵押权的效力，故将该优先受偿权定性为法定抵押权并不能很好地实现这一立法目的。因此，建设工程价款优先受偿权的权利属性也不应认定为法定抵押权。20 相比之下，定性为优先权，则不存在以上几点疑隙，下文将会论及。
值得注意的是，2002年6月出台的《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中的第一条规定“建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”，第四条规定“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月”。依一般理解，第一条中所称的“抵押权”应当是指一般的抵押权，即意定抵押权，我们似乎可以认为，最高人民法院并没有建筑工程承包人的优先受偿权属法定抵押权之意，否则，该司法解释中有必要强调承包人的优先受偿权所优于的抵押权为意定抵押权。而在第四条中，司法解释直接称该优先受偿权为“优先权”，并规定了其存续期限。抵押权属于担保物权的范畴，依民法原理，担保物权作为主体对物的可自主、主动支配的权利，不存在时效期间问题。也就是说，从理论上讲，担保物权是永续存在的。虽然抵押权的永续存在不利于物的交易价值和担保秩序的稳定，对抵押权规定一个行使期间似有必要，也有国家和地区的民事立法规定了抵押权的存续期间，21 但是，除海商法关于船舶优先权的时效期间的规定等少数特例外，我国担保法及其他相关法律法规至今还没有有关担保物权的存续期间的规定。从这个角度讲，显然，最高人民法院确无把该优先受偿权定性为法定抵押权的意思。

（三），优先权说及其理由

第三种观点认为，建设工程价款优先受偿权在性质上应属优先权。 22该观点认为，优先权是基于维护社会公平和秩序的宗旨而赋予债权人对某种特殊的债权享有优先于一般债权人而优先受偿的权利，其目的在于对某种特殊的债权加以特别的保护。针对建设单位拖欠工程款现象严重的情况，将建设工程价款优先受偿权定性为优先权，有助于切实保障承包人的合法权益。
笔者在前文中已对不动产留置权说和法定抵押权说进行了评介，指出了其不足，相比之下，我认为第三种观点更具说服力，优先权的性质和特点比较符合合同法２８６条关于建设工程价款优先受偿权的规定，将建设工程价款优先受偿权定性为优先权有助于实现合同法第２８６条的立法目的。
优先权是指特种债权人直接基于法律规定而对债务人的全部财产或特定财产享有的优先受偿其债权的权利。优先权分为一般优先权和特别优先权。一般优先权是指存在于债务人全部财产上的优先权，特别优先权则是存在于债务人特定财产上的优先权，是根据法律的直接规定，对与债务人特定动产或不动产有牵连关系的特定种类的债权，债权人可于债务人特定的财产，直接优先受偿的排他性的权利 。23依其客体的不同，特别优先权又可分为动产优先权和不动产优先权。优先权除了具有一般担保物权的从属性、变价受偿性、不可分性、追及性、物上代位性等特点之外，还具有以下一些特点：第一、优先权以标的物的交换价值为担保，赋予特定债权人以优先于其他债权人而受清偿的权利，旨在破除债权平等原则，实现债权人之间的实质平等，以体现社会政策的价值取向及社会公正。第二，优先权是一种法定的担保物权，以依法律的直接规定而成立，不以对标的物的占有为要件，也并不需要经登记，可以弥补留置权、质权和抵押权的不足；第三，优先权的顺位和效力由法律直接规定，同一物上存在数个优先权或者发生优先权与其他担保物权竞合时，优先权人之间或者优先权人与其他担保物权人之间的受偿顺序均由法律直接规定，且在效力上，不动产特别优先权原则上优先于一般抵押权。不动产特别优先权多为费用性担保物权，理论上应优先于抵押权等融资性担保物权。 24“优先权制度是针对社会生活中实际存在的利益冲突而作出的一种价值取舍，它通过社会公共利益考量，认为某些既存的利益冲突只有以赋予某一方以优先权的方式才能解决，从而使其权利形态通过法律予以明确固定。” 25
现实生活中大量存在的拖欠建设工程价款问题，已经影响到经济的发展和社会的稳定，合同法２８６条的设置就是旨在解决这一问题。建设工程价款优先受偿权是承包人就建筑物直接支配其交换价值而优先于发包人的其他债权人受偿其债权的权利，它的实现无须借助义务人的给付行为，且不仅可以对抗发包人，还可以对抗第三人，是一种支配权、绝对权，属于物权范畴。此外，它是为担保承包人的建设工程价款债权而生，具有一般担保物权的属性，是一种担保物权。它依法律直接规定而成立，以特定不动产（建设工程）为标的物，不以对标的物的占有为要件，无须经过登记，效力优先于一般债权和其他担保物权，作用在于保证与标的物有牵连关系的特种债权（建设工程价款债权）的实现。建设工程价款中大部分是劳务报酬，属工资性质，为维持基本生活之必需，优先保护符合社会公共利益的原则；另外，就建设工程的价值形成来说，“虽然发包人对工程进行了先期投入，如向银行抵押贷款、支付土地使用费等，但使整个建筑物的价值得以保全并升值的，仍是承包人的劳动、技术和管理”， 26优先保护承包人的权益符合公平原则，也有利于建筑行业的良性发展。
综前所述，建设工程价款优先受偿权符合不动产特别优先权的属性和特征，优先权制度显然与合同法关于建设工程价款优先受偿权规定的立法目的相契合，将建设工程价款优先受偿权定性为优先权可以避免将其定性为不动产留置权或法定抵押权而导致的理论上和实践上的困境。优先权之标的物可以为不动产，其成立不以对标的物之占有为要件，显然要比留置权之定性更为符合合同法关于建设工程价款优先受偿权的规定。优先权依法律之径直规定成立而无须登记，没有法定抵押权之定性可能破坏我国不动产抵押登记制度之虞，而不动产特别优先权优先于一般抵押权之原则则可解决法定抵押权之定性而导致的不同抵押权优先性确定上的困境。
其次，优先权制度在许多国家有相当成熟的实践，如法国等国家的优先权制度和日本的先取特权制度，建设合同承包人的优先受偿权得到了普遍认可；我国虽未建立独立的优先权制度，但有关部门法律中也有涉及优先权的规定，特别是海商法和民用航空法中规定有具体的优先权制度。外国的经验和我国有关民商事特别法中的实践可为建设合同承包人优先权制度提供必要借鉴和佐助。还应强调的是，２００２年６月《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》实际上对建设工程价款优先受偿权作为优先权以司法解释的方式作出了肯定。该《批复》第一条规定：“人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。” 第四条规定：“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月，自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算。”该司法解释的规定，同海商法关于船舶优先权优先于船舶抵押权、船舶优先权有时效期间的规定十分类似。

三、 关于我国建立优先权制度的探讨

上文对建设工程价款优先受偿权的权利属性问题作了一番探讨，认为该优先受偿权在性质上应当属于优先权。但是，必须强调的是，这只是从理论上在应然层面上作出的结论。从实在法上看，我国法律对此问题还没有十分明确的规定。即使2002年6月最高人民法院的司法解释有意对建设工程价款优先受偿权定性为优先权，仅司法解释本身也不能超越法律的规定，该优先受偿权的权利属性问题最终还有待于法律的明确规定来解决。正如有学者所言，“值得讨论的问题倒是我国究竟应建立独立统一的优先权制度还是法定抵押权制度，这样，承包人优先受偿权的定性问题也就容易解决了。” 　27我国目前还没有建立独立的优先权制度，笔者认为，随着我国物权立法趋于完善，建立统一的优先权制度将成为必要选择。下文将对我国建立优先权制度作出粗浅探讨。