浅谈交通事故的认定
邱哲儒 滕风武
摘要：交通事故的认定，尤其是事故中的责任认定牵涉到交通事故中各方当事人的利益。2004年施行的《中华人民共和国道路交通安全法》规定公安机关交通管理部门所做的《交通事故认定书》不可复议也不可诉。笔者认这此的规定阻碍了当事人法律救济途径，影响了当事人利益取得的预期并阐述自己的理由。同时，笔者对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，仅是初探，以期抛砖引玉。
关键字：交通事故，交通事故认定，交通事故认定书，交通事故责任认定
一． 《道路交通安全法》施行前后，交通事故认定的对比
在《道路交通安全法》施行前，公安机关交通管理部门在处理交通事故时，一般参照１９９１年９月２２日国务院令第８９号发布的《道路交通事故处理办法》。《道路交通事故处理办法》“第十七条 公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任”，“第二十二条 当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”。
２００３年１０月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并公布了《中华人民共和国道路交通安全法》，自２００４年５月１日起开始施行。《道路交通安全法》“第七十三条 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人” 。《交通事故处理程序规定》第45条 公安机关交通管理部门经过调查后，应当根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任：（一）因一方当事人的过错导致交通事故的，承担全部责任；当事人逃逸，造成现场变动、证据灭失，公安机关交通管理部门无法查证交通事故事实的，逃逸的当事人承担全部责任；当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任；一方当事人故意造成交通事故的，他方无责任。
通过法条的分析比较，我们可以看出新规定的交通事故认定书的新特点：1、在《道路交通安全法》施行后，公安机关交通管理部门出具的《交通事故认定书》在名称上没有原来的“责任”二字；2、公安机关交通管理部门不再确定赔偿义务人；3、某些案件中，交通事故认定书中可以不载明责任认定与划分；4、《交通事故认定书》仅仅作为处理交通事故的证据，是公安机关交通管理部门对事故发生状况的分析和认定，不是具体的行政行为，所以当事人不能就《交通事故认定书》提起行政复议或行政诉讼。
二． 新的交通事故认定所引发的争议
观点一认为《道路交通安全法》中关于事故认定的新规定是立法的一大进步。交通事故认定书只是处理事故的一种证据，不具有强制力。而且认定书未具体确定当事人的权利义务，对当事人权利义务不产生实际影响，更没有侵害当事人的合法权益，因此不能复议，也不可诉。同时，新规定使交通事故认定书更具有客观性和透明性，并维护了司法的权威性。首先，据《道路交通安全法》相关规定，公安机关交通管理部门做出交通事故认定时，应当严格以交通警察对事故现场进行勘验、检查而收集的证据和有关专门机构做出的检验、鉴定结论为依据，不得搀杂主观判断或者其他间接证据。这从法律上确保认定书的客观性；其次，人民法院是确认证据合法性合理性的司法机关。新的交通事故认定将事故认定书作为民事证据的一种，它并不具有高于其他证据的效力，其是否合法、真实，是否具有关联性，应当由人民法院在质证、认证过程中进行审查。对公安机关认定道路交通事故责任确有错误的，人民法院可以依法纠正。人民法院认定当事人在交通事故损害赔偿案件中的责任大小时，认为公安机关的责任认定确有错误的，可以不予采纳。
观点二认为《道路交通安全法》中关于事故认定的新规定阻碍了当事人救济的途径。将交通事故认定界定为不可复议也不可诉，这是某些权力机关为了避免自己承担责任的结果，有悖于法律的基本原则和精神。1、《行政复议法》“ 第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法”和《行政诉讼法》 “第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可见，公安机关的交通事故认定从法律属性上看，是一种可复议可诉的具体行政行为。首先，交通事故认定是公安机关做出的，主体适格；其次，交通事故认定是对特定的交通事故，就特定的当事人做出；再次，它实际上影响到相对人的权益；2、新法取消了旧法当事人对事故责任认定的申请上级机关的重新认定程序，从而使行政机关失去了一个自我纠错的机会，也使得当事人失去一条寻求合法权益保护的途径。在现代法治国家，权利救济的途径和方式呈现出多样化的特点，司法救济不一定是解决包括行政争议在内的各种纷争的最佳途径，行政救济因其专业化、效率高等优点而倍受重视。行政复议作为行政救济中的一个重要方式，通过上级对下级具体行政行为的监督，在合法性和合理性方面进行检查，可以更为有效地解决纷争；3、当事人对事故的认定不能提起行政诉讼使当事人失去一个司法救济的机会。众所周知，权力有着被滥用的天然属性，没有制约的权力，必将肆无忌惮。尤其是进入行政国家，行政权渗透到公民生活的各个角落，对行政权的行使进行制约已是共识，行政诉讼就是通过司法权对行政权的审查进行控制的一种重要方式。所以，将交通事故认定这种具体行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围是可行的，也是应该的。
三． 对交通事故认定办法的一点看法
交通事故认定书是在人民法院审理交通事故损害赔偿案中确定当事人民事责任的重要证据，也是当事人自行和解或请求公安机关交通管理部门调解的一个重要依据。虽然法律规定人民法院在审理交通事故赔偿案件中必须根据某一具体道路交通安全事故案件的全部证据对当事人的民事责任做出认定，但在司法实践中，人民法院对于交通事故认定书一般直接作为认定民事责任证据采用。从我国目前的司法实际情况，如何保证交通事故的认定的客观性和公正性？
笔者认为，把事故认定纳入复议和行政诉讼范围，有利于保障当事人的合法权益，因为给予当事人选择的权利，就给予了公正的预期。但在实际运作中，存在种种问题：
1.认定交通事故责任需要掌握专门的交通知识，具备一定的交通技术分析水平，就目前而言，只有公安机关交通管理部门拥有这种技术力量。法官很难具有这方面的专业知识，难以对事故认定进行审查。
2.即使能对事故认定提起的行政诉讼，法院也难以做出合适的判决。因为在行政诉讼中，法官以审查行为主体、程序和适用法律的合法性为主，对实体内容的合理性（除严重不合理）一般不作审查。
3.如果仅就事故认定提起复议和行政诉讼，客观上增加了行政、司法机关的工作量，使用不当易造成当事人诉累。
针对以上的问题，笔者就当前交通事故的认定提出几点建议：
1.公安机关交通管理部门在做出事故认定书前，应当给当事人陈述申辩的机会；对于重大的交通事故的认定，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
现在行政的开放性和透明性已深入民心，行政部门和民众互动是其中的一个重要表现。公安机关交通管理部门对于交通事故认定的操作不是很透明，作为当事人只能等待结果，这加剧了当事人对交通事故认定公正性的怀疑。因此，公安机关交通管理部门在做出事故认定书前，应当充分听取当事人的对事故发生的陈述，对事故责任分担的申辩，必要时可以组织当事人对事故的过程进行讨论分析，这样可以尽可能的听取当事人的有益建议，也可以给当事一个说理的地方，从而使最后的事故认定书能以理服人。如果是重大的交通事故（如重伤一人）以上，可以告知当事人有要求举行听证的权利，在听证会上可以请专家对事故的发生进行分析解剖，对事故责任的分担进行阐述和建议，并对当事人的所提的问题进行回答。同时当事人也可以进行申辩和质证。
2.细化交通事故中各部门的分工，公安机关交通管理部门负责事故现场的取证，记录下交通事故的基本事实、成因；具有资质的专门机构对事故的责任进行认定。
根据《道路交通安全法》七十二、七十三条的规定，公安机关交通管理部门是事故现场的客观事实的记录者，对于交通事故的相关技术性问题，如当事人的生理、精神状况等专业性较强的检验，公安机关交通管理部门应当委托专门机构进行鉴定。从这一点上来看，公安机关交通管理部门并没有将事故责任的划分列入专业性的问题，而是将这个问题交由自己来处理，这是一种类似于即当裁判又当运动员的行为。再加上新的事故认定是不复议也不可诉，更使得这种的事故认定的公正性让人怀疑。如果能将责任认定的部分从原来的公安机关交通管理部门的职责中剥离出去，即可以解决公安机关交通管理部门不愿当被告的意愿，也让当事人有更多的选择。也正是因为给予当事人选择的权利，就给予了当事人公正的预期，让当事能充分的感受到司法公正。
3.人民法院在审理交通事故赔偿案件中引入专家证言和陪审制度。
前面我们已经阐述过，交通事故的认定是一个专业性很强的工作，人民法院的法官难以分析交通事故的成因和结果。因此，在人民法院在审理交通事故赔偿案件时，可以聘请交通事故方面的专家出庭作证。专家可以依据交通警察对事故现场收集的证据和有关专门机构做出的检验、鉴定结论进行分析，作出中立的判断。同时，专家参加庭审，接受当事各方的质证，对各方的提出的问题进行解答，从而在最大程度化解当事人因责任分担的而起的予盾。 另外，法院可以聘请一些资深的专家担任陪审员，直接参与审理交通事故赔偿案件。专家陪审员通过庭审以及和当事人及法官的沟通交流，对于交通事故中的责任分担作出一个相对客观公正的判断。
综上所述，交通事故的认定，尤其是责任的认定牵涉到当事各方的利益。目前法律对于《交通事故认定书》的不可复议也不可诉的规定影响了当事人利益取得的预期。笔者就对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，仅是初探，以期抛砖引玉。
参考书目:
1.《中华人民共和国道路交通安全法释义》，李忠信、周晓红主编，中国物价出版社2003年11月第1版
2．《交警执法疑难案件评析》余凌云主编，中国人民公安大学出版社2001年6月第1版
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昆明市城镇居民基本医疗保险实施办法
云南省昆明市人民政府
昆明市人民政府令第5号
《昆明市城镇居民基本医疗保险实施办法》已经2007年9月25日昆明市人民政府第58次常务会议讨论通过，现予公布，自2007年10月1日起施行。
二○○七年九月二十八日
昆明市城镇居民基本医疗保险实施办法
第一章 总则
第一条 为进一步贯彻落实科学发展观，不断完善城镇医疗保障制度，构建和谐统一的城乡医疗保障体系，根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）和《云南省人民政府关于印发云南省城镇居民基本医疗保险试点实施办法的通知》（云政发〔2007〕130号），结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城镇居民基本医疗保险，是指实行政府主导，部门协同，政府补助和居民缴费相结合，筹资和保障水平相一致的城镇居民基本医疗保障制度。
第三条 本办法适用于本市行政区域内，不属于城镇职工基本医疗保险覆盖范围的学生、少年儿童和其它非从业的城镇居民。持《云南省昆明市居住证》的非从业人员可自愿缴费参保，参保费用全额自负。
第四条 城镇居民基本医疗保险制度的建设，遵循以下基本原则：
（一） 低水平起步，最大限度覆盖，逐步提高保障水平；
（二） 政府补助、家庭缴费；
（三） 建立统筹基金，不设个人帐户；
（四） 保住院和门诊大病；
（五） 实行全市统筹，属地化管理；
（六） 以收定支、收支平衡、略有节余；
（七） 家庭自愿参保。
第五条 劳动和社会保障行政部门负责城镇居民基本医疗保险的组织、实施和管理工作，各级医疗保险经办机构负责城镇居民基本医疗保险参保、待遇支付等具体业务经办管理和服务工作。
市发改委、编办、财政、卫生、药监、民政、教育、公安、总工会、残联等有关部门依据各自的职责，配合做好城镇居民基本医疗保险的相关工作。
第二章 基金筹集
第六条 城镇居民基本医疗保险基金由以下各项构成：
（一）参保家庭缴纳的基本医疗保险费；
（二）政府补助资金；
（三）居民基本医疗保险基金利息收入；
（四）法律、法规规定的其它收入。
城镇居民基本医疗保险费不计征税、费。
第七条 城镇居民基本医疗保险费主要由政府补助和参保家庭缴纳，其标准如下：
（一）缴费标准
2007、2008年城镇居民基本医疗保险缴费标准为：学生和少年儿童每人每年100元，其他18岁（含年满18岁）以上城镇居民每人每年240元。将来根据城镇居民年人均可支配收入和基金收支平衡情况，适时调整，由市政府发文，全市统一执行。
（二）政府补助标准
1．成年城镇居民：每年人均中央财政补助20元，省财政补助50元，市县财政补助100元，个人缴费70元。其中成年人中的低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人：每年人均中央财政补助50元，省财政补助80元，市县财政补助110元，个人不缴费。
2．中小学、职业高中、中专、技校学生和少年儿童：每年人均中央财政补助20元，省财政补助30元，市县财政补助40元，个人缴费10元。其中：低保对象或重度残疾人员每年人均中央财政补助25元，省财政补助35元，市县财政补助40元，个人不缴费。
3．市管大学生：原享受公费医疗的由同级财政每年人均补助100元，个人不缴费；未享受公费医疗的由同级财政每年人均补助60元，学校补助30元，个人缴费10元，其中低保对象或重度残疾人，同级财政补助70元，学校补助30元，个人不缴费。
以上市与县（市）区两级财政补助承担比例为：市与五华区按6∶4比例承担，市与其它县（市）区按5∶5承担。
第八条 用人单位可对其职工家属参保缴费给予补助，补助资金在税前列支。
第九条 除大学生之外的其它参保城镇居民，各县（市）区按户籍分别承担政府补助。
第十条 城镇居民可以家庭（不含已参加城镇职工基本医疗保险的家庭成员、学生）或单位（学校、幼儿园）形式按规定自愿参保。社区劳动保障服务站负责办理城镇居民家庭或个人参保登记、变更、信息采集、缴费核定和《中华人民共和国社会保障卡》（以下简称社会保障卡）发放工作，接受医疗保险经办机构和乡镇、街道办事处劳动保障事务所的业务指导和监督。学校、幼儿园负责办理在校学生、在园幼儿的参保登记、变更、信息采集和社会保障卡发放工作。
第十一条 医疗保险经办机构负责收缴城镇居民基本医疗保险费。城镇居民基本医疗保险费实行按年缴纳，学校、幼儿园负责代收代缴在校学生、在园幼儿的基本医疗保险费，参保家庭自行缴纳。市财政部门根据医疗保险经办机构的年度核定清册，每年一次性将各级财政补助缴入指定专户。
第十二条 各级财政应将城镇居民基本医疗保险费补助列入同级财政预算。
第三章 保险待遇
第十三条 依照本办法参加基本医疗保险并按时足额缴纳医疗保险费的城镇居民，享受本办法规定的基本医疗保险待遇。中断缴费的，停止享受本保险待遇和缴费核定。停保后又续保的，按新参保人员享受待遇。
第十四条 城镇居民基本医疗保险基金主要用于支付参保居民的住院和门诊大病、门诊抢救医疗费。基本医疗保险基金的支付范围和标准按照云南省城镇居民基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施范围和标准执行。
第十五条 云南省城镇居民基本医疗保险药品目录中的乙类药品费、诊疗项目中支付部分费用的检查治疗费、人工器官购置费、一次性医用材料费、因抢救使用基本医疗保险药品目录以外的药品费，个人先自负比例按昆明市城镇职工基本医疗保险有关规定执行，其余部分再按城镇居民基本医疗保险的有关规定执行。
第十六条 城镇居民基本医疗保险统筹基金起付标准与城镇职工基本医疗保险统筹基金起付标准保持一致。成年人中特殊群体（城市低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人）、属城市低保对象或重度残疾的中小学、职业高中、中专、技校学生和少年儿童起付标准减半。
第十七条 统筹基金支付比例按不同级别医疗机构确定，一级（含社区卫生服务机构）、二级、三级医疗机构统筹基金支付比例分别为75％、60％、50％。城镇居民连续参保缴费满2年后，一级（含社区卫生服务机构）、二级、三级医疗机构统筹基金支付比例分别提高到80％、65％、55％。
第十八条 一个自然年度内，基本医疗保险统筹基金的最高支付限额为每人1.6万元。慢性肾功能衰竭（门诊透析治疗）、恶性肿瘤（门诊放、化疗）、器官移植抗排异治疗、系统性红斑狼疮、再生障碍性贫血（下简称“门诊大病”）患者，年统筹基金最高支付限额提高到每人2万元。
第十九条 “门诊大病”门诊医疗费，在一个自然年度内按一次住院费用结算，起付标准统一为720元。该起付标准不参与住院起付标准累计，不实行减半。
第二十条 2007年参保的城镇居民，其2007年的基本医疗保险费按季缴纳，但享受年度基本医疗保险待遇，并于2009年1月1日起提高统筹基金支付比例。
第二十一条 有下列情形之一的，参保居民就医发生的医疗费用统筹基金不予支付：
（一）在国外或港、澳、台地区治疗的；
（二）自杀、自残的（精神病除外）；
（三）因打架、斗殴、酗酒、吸毒及其他因犯罪或违反《治安管理处罚法》所致伤病的；
（四）交通事故、意外伤害、医疗事故等由他方承担医疗费赔偿责任的；
（五）属于工伤保险（含职业病）或生育保险支付范围的；
（六）参保缴费前发生的医疗费；
（七）按有关规定不予支付的其他情形。
第四章 就医管理和医疗费结算
第二十二条 市劳动和社会保障行政部门会同卫生行政部门，制定城镇居民基本医疗保险定点医疗机构发展规划。按照社区卫生服务机构为主、中西医兼顾、综合与专科相结合、多层次合理布局、减少医疗成本、诚信服务优先的原则，合理确定城镇居民基本医疗保险定点医疗机构，并向社会公布。
第二十三条 按照平等自愿的原则，医疗保险经办机构与昆明市城镇居民基本医疗保险定点医疗机构签订服务协议，明确双方的责任、权利和义务。
第二十四条 成年参保居民凭社会保障卡和《中华人民共和国居民身份证》到城镇居民基本医疗保险定点医疗机构就医，未成年居民凭社会保障卡和《昆明市城镇居民基本医疗保险证》到城镇居民基本医疗保险定点医疗机构就医。
第二十五条 城镇居民基本医疗保险参保居民就医实行定点首诊和双向转诊制度。医疗保险经办机构按照城镇居民基本医疗保险定点医疗机构发展规划的要求，将具备条件的社区卫生服务中心、专科医院、院店合作和二级及其以下医疗机构确定为城镇居民基本医疗保险定点首诊医疗机构，将部分三级综合和专科医疗机构确定为定点转诊医疗机构。参保居民就医时应首先在定点首诊医疗机构就诊（急诊抢救除外），因病情确需转诊转院治疗的，由定点首诊医疗机构出具转诊转院证明，方可转入定点转诊医疗机构接受住院治疗，病情相对稳定后，应转回定点首诊医疗机构接受康复治疗。
第二十六条 卫生行政部门应制定定点首诊和双向转诊制度，切实加强社区卫生服务机构建设，为城镇居民提供优质、便捷、安全的医疗服务。
第二十七条 定点转诊医疗机构凭定点首诊医疗机构的转诊转院证明，收治参保居民住院。不按本规定直接收治住院的，统筹基金不予支付（门诊急诊抢救除外）。
第二十八条 参保居民在定点医疗机构发生的住院医疗费用，个人应负担的部分，由个人同医疗机构结算；统筹基金应支付的部分，由定点医疗机构和医疗保险经办机构按月结算。
第二十九条 在实行总量控制的原则下，根据不同情况，医疗保险经办机构与定点医疗机构可按照单元付费、病种付费、协议付费等多种方式进行费用结算。结算办法应在定点服务协议中明确。
第三十条 参保人确因病情需要转昆明地区以外就医的，须提供三级医疗机构的转诊转院证明，并经医疗保险经办机构批准。昆明地区以外就医所发生的住院医疗费由个人垫付，医疗终结后应在60日内提交医疗保险经办机构审核报销，报销标准统一按本市三级医疗机构标准执行，个人自负比例提高5个百分点。
第五章 基金管理和监督
第三十一条 城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保险基金财政专户统一管理，实行收支两条线、单独列帐、独立核算、专款专用，不得挤占挪用，确保基金安全。
第三十二条 医疗保险经办机构要建立健全内部管理制度，建立财政、经办机构和银行的收缴对帐制度，加强基金收支管理，并接受审计、财政、劳动和社会保障行政部门的监督检查。
第三十三条 医疗保险经办机构应按季向昆明市社会保险基金监督委员会报告城镇居民基本医疗保险基金的收支情况，并定期向社会公布，接受社会监督。
第三十四条 城镇居民基本医疗保险定点医疗机构、参保人、学校、社区劳动保障服务站、医疗保险经办机构违反本办法规定的，依照《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）、《劳动保障监察条例》（国务院令第423号）、《社会保险稽查办法》（劳动和社会保障部令第16号）等法规规章的规定予以处罚。
第六章 附则
第三十五条 已就业的城镇居民应随用人单位参加城镇职工基本医疗保险。各县（市）、区人民政府要研究制定困难企业参加城镇职工基本医疗保险办法，妥善解决历史遗留问题，进一步改进和完善灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险办法。
第三十六条 按照“低费率、保大病、保当期，以用人单位缴费为主”的方式，着力解决农民工大病医疗保险问题。
第三十七条 城镇居民基本医疗保险实际缴费年限不视同城镇职工基本医疗保险实际缴费年限。
第三十八条 对暴发性、流行性传染病和自然灾害等因素所造成大范围急、危、重病人抢救的医疗费，由各级人民政府统筹解决。
第三十九条 城镇居民基本医疗保险支付范围以外的医疗费用，通过补充医疗保险、商业健康保险、医疗救助和社会慈善捐助等方式解决。昆明市城镇居民补充医疗保险办法另行制定。
第四十条 各级政府要根据城镇居民基本医疗保险实际工作需要，增加医疗保险经办机构人员编制，合理安排医疗保险经办机构业务经费及医疗保险信息系统建设和运行维护经费，并列入同级财政年度部门预算。切实加强社区劳动保障平台业务经办能力建设，确保城镇居民医疗保险的平稳启动和正常运行。
第四十一条 按照不低于城镇居民基本医疗保险统筹基金年收入1％的标准，由市财政统一安排资资金，逐年建立城镇居民基本医疗保险风险储备金，当风险储备储备金规模达到当年基金收入总额的10％后不再提取。城镇居民基本医疗保险风险储备金纳入市级财政社会保障财政专户管理。
支出风险储备金应按规定程序报批，使用后应及时补充，以保持应有的规模。具体管理办法另行制定。
第四十二条 市民政部门要进一步完善城市居民医疗救助制度，构建多层次的医疗保障体系，切实解决城镇居民中特困群体和大病患者无力负担个人自负医疗费的问题。
第四十三条 本办法由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第四十四条 本办法自2007年10月1日起实施。
