成都市邮政管理条例

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　　近年来，随着一些行政违法案件日益组织化、智能化、秘密化，采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越受到一些行政执法部门的青睐。这种行政执法，我将其称为“钓鱼式”行政执法。从目前我国行政执法的实际状况来看，在公安、交通、技监等行政机关的行政执法活动中，“钓鱼式”行政执法有不同程度的存在。
一、“钓鱼式”行政执法的概念

　 在刑事侦查活动中，诱惑侦查被当作一种正当的侦查技术和手段。广泛地应用于许多隐蔽性强、侦查难度大的案件，诸如贩毒、非法武器交易、走私等。诱惑侦查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法。“钓鱼式”执法，是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。

二、“钓鱼式”行政执法的特征

1、从性质上来看。“钓鱼式”行政执法是一种行政执法行为。行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权。就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。“钓鱼式”行政执法作为一种行政执法行为。与前述的诱惑侦查在性质上是完全不同的，诱惑侦查属于刑事司法行为。

2、从主体上来看，“钓鱼式”行政执法的实施主体具有特定性。与一般的群众举报相区别，“钓鱼式”行政执法的“钓鱼”者必须是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，因而。“钓鱼式”行政执法是在行政主体主导和控制下的一种执法活动。举报是《宪法》和法律赋予公民的一项广泛的民主权利，是公民的一种自发举动，是公民就行政违法行为向相应的行政主体进行检举和揭发的自发行为。当然，有些“钓鱼式”行政执法的诱使者是一般公民，但其是受行政主体的委托而进行的，其所实施的行为不是一种自发行为。

　 3、从客观方面来看，“钓鱼式”行政执法的手段具有诱惑性。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明查暗访。“钓鱼式”行政执法是指行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。正常行政执法活动中的明查暗访不使用诱惑性手段。是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼式”行政执法的最主要区别。

4、从主观方面来看。“钓鱼式”行政执法的实施者处于积极主动的态势。“钓鱼式”行政执法是特定的行政主体为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段，在案件调查阶段，被诱惑者的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下，违法行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被抓之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在违法现场。这是“钓鱼式”行政执法的最大优点。

5、从针对的对象来看，“钓鱼式”行政执法针对的对象是不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获。然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼式”行政执法。因为在该种执法行为中，诱惑性手段本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的违法行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。

三、“钓鱼式”行政执法的基本类型

　 我国法学界认为，在刑事侦查领域，“犯意诱发型”与“机会提供型”是诱惑侦查的两种基本类型。

第一种类型“犯意诱发型”是指侦查人员自己或利用第三人促使被诱惑者产生犯罪意图继而实施犯罪。它的基本特征是：被诱惑者虽被侦查人员认为是犯罪嫌疑人，实际上其本身并无犯罪意图。而正是侦查人员自己或利用第三人采取了主动、积极的刺激行为促使他在强烈的诱惑下产生犯意，进而实施了犯罪行为。

第二种类型“机会提供型”是指针对被诱惑者已有犯罪意图，为了使其犯罪行为暴露并置于侦查人员的控制之下，侦查人员自己或利用第三人为其提供犯罪的机会或场所，由被诱惑者实施犯罪行为。“机会提供型”的最大特征就是，被诱惑者原本就有犯罪意图且有实施犯罪行为的极大可能，并非是在侦查机关的诱惑下才产生犯意，侦查机关只是为其设计了犯罪的时间与场所等，使其犯罪行为在“控制下完成”，从而达到人赃俱获的效果。就诱惑侦查而言，理论界还有“抓捕手段型”的分类。“抓捕手段型”是指警察在有一定证据证明行为人有犯罪行为但一直无法将其捉拿归案的情况下，采取欺骗性侦查手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的犯罪行为要求起诉。在该种诱惑侦查中，诱惑侦查行为本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的犯罪行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。本人认为，就“钓鱼式”行政执法而言。“抓捕手段型”不能作为“钓鱼式”行政执法的类型之一。

四、“钓鱼式”行政执法的法理辨析

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，从六个方面规定了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效使民、诚实守信、权责统一。对照以上六方面的具体要求，笔者认为“钓鱼式”行政执法违背了建设法治政府的要求：

第一，“钓鱼式”行政执法不符合合法行政的要求。

合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据，但是查阅相关执法依据，我们无法找到“钓鱼式”行政执法的合法依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼式”行政执法违法的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》，明确提出严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫嫖娼案件；调查取证时，应注意尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。

　 第二。“钓鱼式”行政执法不符合合理行政的要求。

行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的，通说认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多数属于轻微的违法。这种轻微违法，其恶性程度远不及刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼式”行政执法存在违反比例原则的嫌疑。

　 第三，“钓鱼式”行政执法不符合程序正当的要求。

“钓鱼式”行政执法立案、调查、处理一气呵成，并且往往是由同一批执法人员来实施，与行政法的正当程序要求有较大出入。“钓鱼式”行政执法分为“连意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型。“违意诱发型”是先有诱惑，后有违法，再有调查，有时甚至是诱惑实施违法行为与调查同时进行，违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定．其非正当性应无争议。但对于“机会提供型”。有人认为其并没有违反程序正当的要求。笔者认为，“机会提供型”同样缺乏正当性。试想，诱惑人员本可将处于萌芽状态的违法扼杀在摇篮之中为何偏要提供机会让其发生?这有何正当性?更何况，有违法倾向并不必然导致违法行为的发生。况且，在行政执法中。相对人有无违法的意图，作为外人又怎能知晓?理论上可以很清楚地区分“钓鱼式”行政执法有“违意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型，实践中实际上是无法辨别清楚的。

第四，“钓鱼式”行政执法不符合高效便民的要求。

从执法成本来看，行政执法的成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指国家为实施该种执法活动而耗费的人力、财力、物力。相对于一般执法活动，“钓鱼式”行政执法的直接成本是较高的。实施诱惑的人员往往需要改名换姓，建立专门联络渠道，还需调动相当人力物力对诱惑活动加以监控等。错误成本是指由于实施诱惑的人员对本无违法意图的人实施了主动行为，诱使该人产生违法意图，并最终实施了违法行为而造成的对社会资源的无效益耗费以及无辜公民因陷入圈套而造成的机会成本的无效益使用。

“钓鱼式”行政执法的错误成本包括公共成本与私人成本两部分。前者指因“钓鱼式”行政执法导致的社会资源的无效益耗费；后者指本没有违法心理的行为人受诱惑实施了所谓的违法。造成了自己私人财富的无效益耗费。在其他行政执法活动中，有错误成本存在的可能，但其错误成本仅包含公共成本，而不会产生私人成本，因而，“钓鱼式”行政执法的错误成本就高于其他执法活动。这样，从直接成本与错误成本之和即总成本上来看。“钓鱼式”行政执法的总成本是高的。

第五，“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信的要求。

从道德层面上探讨，对犯罪嫌疑人。尤其是严重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺骗性的侦查手段尚未逾越被普遍认可的国家机关的道德责任界限。因此具有一定的法律容许性。这是由犯罪行为对社会的危害性，与使用欺骗性侦查手段的负面影响两者之间相权衡而作出的价值和政策选择。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的一丁点效益。
国务院国有资产监督管理委员会


国资委党委关于印发《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》的通知

国资党委纪检〔2011〕197号


各中央企业：

　　为贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（中办发〔2009〕26号），深入推进中央企业反腐倡廉建设，促进中央企业各级领导人员廉洁从业，保障中央企业健康稳定发展，根据有关法律法规，结合中央企业实际，我们制定了《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》。现印发给你们，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国资委党委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2011年10月14日

中央企业贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》实施办法


第一章 总则


　　第一条为贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(以下简称《若干规定》），根据有关法律法规，结合中央企业实际，制定本办法。

　　第二条本办法适用于：

　　（一）中央企业及其独资或者控股子企业的领导班子成员；

　　（二）中央企业及其独资或者控股子企业的分支机构领导班子成员。

　　上述所列人员统称为中央企业各级领导人员。


第二章 廉洁从业行为规范


　　第三条中央企业各级领导人员决定或办理关系出资人权益的重大事项，应当遵守法律法规、规章、国家有关政策、国有资产监管的有关规定及本企业章程规定，按照《若干规定》要求，严格执行“三重一大”决策制度。不得有滥用职权、损害国有资产权益的下列行为：

　　（一）违规办理企业改制、兼并、重组、破产、清产核资、资产评估、产权交易等事项；

　　（二）违规进行投资；

　　（三）违规使用银行信贷资金；

　　（四）违规融资、担保、拆借资金、委托理财、金融衍生品交易、为他人代开信用证、购销商品和服务、招标投标等；

　　（五）未经批准或者经批准后未办理保全国有资产的法律手续，以个人或者其他名义用企业资产在国(境)外注册公司、购买金融产品、购置不动产或者进行其他经营活动。

　　第四条中央企业各级领导人员应当忠实履行职责。不得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益的下列行为：

　　（一）利用职权收受财物或者获取其他非法收入和不当利益；

　　（二）在职或者离职后接受、索取本企业的关联企业、与本企业有业务关系的企业，以及管理和服务对象提供的物质性利益;

　　（三）从事同类经营和其他营利性经营活动，违反规定投资入股；

　　（四）侵犯本企业知识产权，泄露或非法使用本企业商业秘密。

　　第五条中央企业各级领导人员应当正确行使经营管理权。不得有下列行为：

　　（一）默许、纵容、授意配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员以本人名义或利用本人影响谋取私利；

　　（二）为配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人经商、办企业提供便利条件，或者领导人员之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他特定关系人经商、办企业提供便利条件；

　　（三）违规办理向本人、特定关系人所有或实际控制的企业转让国有资产事项；

　　（四）利用职务之便，为他人谋取利益，其配偶、子女及其他特定关系人收受对方财物。

　　第六条中央企业各级领导人员决定重要人事任免事项，应当坚持集体决策原则，严格执行党中央、国务院及国资委有关选拔任用干部的规定。不得有下列行为：

　　（一）违反规定程序推荐、考察、酝酿、讨论决定任免干部；

　　（二）私自泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定干部等有关情况；

　　（三）利用职务便利私自干预下级或者原任职单位干部选拔任用工作；

　　（四）违反规定突击提拔、调整干部；

　　（五）其他违反干部选拔任用规定的行为。

　　第七条中央企业各级领导人员兼职应当执行审批程序。兼职应按照干部管理权限，经主管部门、上级企业批准。未经批准，不得在本企业所出资企业或者其他企业、事业单位、社会团体、中介机构兼职。

　　中央企业各级领导人员经批准兼职的，不得擅自领取薪酬及其他收入。

　　第八条中央企业各级领导人员应当严格执行国资委和本企业的薪酬管理规定，严格履行薪酬管理的批准、备案程序。不得有下列行为：

　　（一）自定薪酬、奖励、津贴、补贴和其他福利性货币收入等，超出出资人或董事会核定的薪酬项目和标准发放薪酬、支付福利保障待遇；

　　（二）除国家另有规定或经出资人或董事会同意外，领取年度薪酬方案所列收入以外的其他货币性收入；

　　（三）擅自分配各级地方政府或有关部门给予中央企业的各种奖励。

　　第九条中央企业各级领导人员应按照国资委和本企业关于职务消费管理的规定，严格执行公务用车、通信、业务招待、差旅、出国（境）外考察、培训等制度，不得超标准职务消费，不得以职务消费的名义支付或者报销应当由个人负担的费用。

　　第十条中央企业各级领导人员应当严格遵守财经纪律。不得有下列行为：

　　（一）授意、指使、强令财务人员进行违反国家财经纪律、企业财务制度的活动；

　　（二）违规借用公款、公物或者将公款、公物借与他人；

　　（三）将账内资产（资金）违规转移到账外，设立“小金库”。


第三章 实施与监督


　　第十一条中央企业各级党委（党组）书记、董事长、总经理为本企业实施《若干规定》和本办法的主要责任人。纪检监察机构负责协调组织人事部门以及相关业务部门，组织实施《若干规定》和本办法。

　　中央企业应当将贯彻执行《若干规定》和本办法的情况，作为企业民主生活会、领导人员述职述廉、巡视工作和职工代表大会民主评议的重要内容。

　　中央企业各级纪检监察机构、组织人事部门，负责对所管辖的领导人员执行《若干规定》和本办法的情况进行监督检查。

　　第十二条中央企业应将本企业制订的“三重一大”实施办法报国资委批准后实施。

　　第十三条中央企业应当建立健全职工代表大会制度，认真落实职工代表大会各项职权，大力推进厂务公开。关系职工切身利益的重大事项，应经过职工代表大会审议，由职工代表大会投票表决，形成决议。

　　第十四条中央企业应当建立健全薪酬管理、职务消费制度，报国资委备案。

　　第十五条中央企业应当建立健全兼职制度，纠正违规兼职和违规兼职取酬行为。未经批准兼职取酬的，兼职所得应当上交本企业。

　　第十六条中央企业各级领导人员作为国有股东权益代表，参加其控股子企业、参股子企业召开的股东会、股东大会等会议，应当按照委派机构的指示提出议案、发表意见、行使权利，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

　　第十七条中央企业各级领导人员应当遵守《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》和国资委的相关规定，按照干部管理权限，按年度向中央、国资委或企业组织人事部门报告个人有关事项。

　　第十八条中央企业应当将廉洁从业情况作为对领导人员考察、考核的重要内容和任免的重要依据。


第四章 责任追究


　　第十九条中央企业各级领导人员违反《若干规定》第二章和本办法第二章所列行为规范的，由有关部门和机构按照干部管理权限，视情节轻重，分别给予警示谈话、调离岗位、降职、免职处理。

　　应当追究纪律责任的，除适用前款规定外，视情节轻重，依照国家有关法律法规给予相应的处分。

　　对于其中的共产党员，视情节轻重，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。

　　涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　以上处理方式，可以单独使用，也可以合并使用。

　　第二十条中央企业各级领导人员违反《若干规定》和本办法所列廉洁从业行为规范的，按照干部管理权限，由主管部门研究认定。对构成违纪、应当追究责任的，由纪检监察机构调查处理。

　　第二十一条中央企业各级领导人员受到警示谈话、调离岗位、降职、免职处理的，根据有关规定，应当减发或者全部扣发当年的绩效薪金或奖金。

　　第二十二条中央企业各级领导人员直接管辖范围内发生违反《若干规定》和本办法所列行为规范的，应当依据党风廉政建设责任制的规定追究其责任。

　　第二十三条中央企业各级领导人员违规自定薪酬、奖励、津贴、补贴和其他福利性货币收入等的，除依照本办法第十九条的规定进行处理外，还应当责令清退违规获取的薪酬及其他各类货币性收入，停止其违规享受的福利保障待遇。

　　第二十四条中央企业各级领导人员违规兼职的，除依照本办法第十九条的规定进行处理外，还应当责令其辞去本职或者兼任的职务。

　　第二十五条中央企业各级领导人员违规进行职务消费的，除依照本办法第十九条的规定进行处理外，还应当责令其清退超标准、超范围部分的费用。

　　第二十六条中央企业各级领导人员决定或办理关系职工切身利益的重大事项，应当听取企业工会、职代会意见而没有听取的，应当依照本办法第十九条的规定处理。

　　第二十七条中央企业各级领导人员违反《若干规定》和本办法获取的不正当经济利益，应当责令清退。

　　第二十八条中央企业各级领导人员违反《若干规定》和本办法造成企业资产损失的，除依照本办法第十九条的规定进行处理外，还应当根据《中央企业资产损失责任追究暂行办法》和企业有关规定等进行责任追究，承担经济赔偿责任。

　　第二十九条中央企业各级领导人员违反《若干规定》和本办法所列廉洁行为规范的，实行禁入限制。

　　（一）受到降职处理的，两年内不得担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务；

　　（二）受到免职处理的，两年内不得担任中央企业领导职务；违反国家法律，造成国有资产重大损失被免职的，或对企业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处分的，五年内不得担任中央企业领导职务。

　　（三）造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任中央企业领导职务。


第五章 附　则


　　第三十条中央企业及其独资或者控股子企业任命的中高层管理人员、重要岗位人员；中央企业及其独资或者控股子企业派出的在参股企业中担任领导职务的人员；中央企业所属事业单位领导班子成员参照本办法执行。

　　第三十一条本办法下列用语的含义：

　　（一）关系出资人权益的重大事项，是指企业合并、分立、改制、上市，增加或减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，解散、申请破产以及其他重大事项。

　　（二）重要人事任免事项，是指企业直接管理的领导人员以及其他经营管理人员的职务调整事项。主要包括企业中层以上经营管理人员和所属企业、单位领导班子成员的任免、聘用、解除聘用和后备人选的确定，向控股和参股企业委派股东代表，推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人，以及其他重要人事任免事项。

　　（三）中央企业各级领导人员兼职所得包括基本年薪（或基本工资）、绩效薪金（或奖金）、中长期激励、董事报酬、监事报酬、交通费、各项津贴和补贴、福利费等任何形式的收入和福利。

　　（四）关系职工切身利益的重大事项，是指企业改制中的职工安置方案，工资奖金分配与福利，职工社会保障基金缴纳，职工奖惩办法，经企业和工会协商提出的集体合同草案、企业年金方案、住房制度改革方案及其他重大事项。

　　第三十二条本办法中未列举的廉洁从业行为规范以及实施和监督的条款，依照《若干规定》执行。

　　第三十三条中央企业可以根据《若干规定》和本办法制定具体规定，并报国资委备案。

　　第三十四条本办法由国资委党委解释。

　　第三十五条本办法自公布之日起施行。